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11. Les composantes structurelles du paysage. • L'élément principal (le paysage ..... 800, Place Victoria. C.P. 391, bureau 4500. Montréal (Québec) H4Z 1J2.
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Centre québécois du droit de l'environnement

Si l'environnement avait ses droits 1

Dans le cadre des

Ateliers sur la conservation des milieux naturels Le Centre québécois du droit de l'environnement et Dufresne Hébert Comeau présentent Jean-François Girard, avocat et biologiste dans

La protection des paysages au Québec : sommes-nous bien outillés?

Québec 25 mars 2006 3

Présentation du CQDE • Organisme sans but lucratif fondé en 1989 • Notre mission: Promouvoir les outils juridiques et les pratiques environnementales responsables. Dans l’intérêt collectif, le CQDE privilégie le développement de modes de gestion de l’environnement qui placent l’action citoyenne au cœur des mécanismes de protection de la qualité de nos milieux de vie. Le CQDE, seul organisme offrant une expertise indépendante, non partisane, en matière de droit de l’environnement. • Ses interventions sont axées sur: – l’information juridique appliquée à l ’environnement; – la formation des citoyens et des élus; – l’action citoyenne et publique en amont des problématiques environnementales.

DUFRESNE HÉBERT COMEAU • Étude d’avocats spécialisés en droit municipal, environnement et conservation. 4

Contenu de la présentation 1) Le paysage: définition et notions de base 2) La protection du paysage par les outils étatiques •

Loi sur les biens culturels •



Loi sur l’aménagement et l’urbanisme • •



Schéma d’aménagement Règlements d’urbanisme (PAE et PIIA)

Loi sur la conservation du patrimoine naturel • •



Arrondissement naturel

Paysage humanisé Réserve naturelle

Loi sur les compétences municipales •

Parc régional

3) Quand la protection d’un paysage devient un projet communautaire • •

La charte de paysage Le contrat de ressource commune partagée 5

1) Définir le paysage • Le paysage est: – « Partie d’un pays que la nature offre à l’observateur » – « Espace suscitant une émotion esthétique » – « Miroir des interactions de l’homme avec son milieu naturel » – « Assemblage d’écosystèmes en interaction »

« Il n’y a pas de paysage sans observateur »

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Le paysage fait l’objet de multiples définitions • « Le paysage ne recouvre […] pas une seule signification ni une seule manière de le saisir. […] il reste difficile de s’entendre sur une définition unique. » (Luginbühl, 1994 dans Domon et al., 2000)

• « Les diverses conceptions connues du paysage convergent cependant vers une vision plus holistique, où le paysage se confond à une organisation vivante, complexe et évolutive, qui tient compte des dimensions concrète, visible et symbolique du milieu. » (Le Groupe Viau, 1993)

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Définition de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN)

Catégorie V - Paysage terrestre ou marin protégé: « Zone terrestre englobant parfois la côte et la mer, dont le paysage possède des qualités esthétiques, écologiques ou culturelles particulières, résultant de l’interaction ancienne de l’homme et de la nature, et présentant souvent une grande diversité biologique. Le maintien de l’intégrité de cette interaction traditionnelle est essentiel à la protection, au maintien et à l’évolution d’une telle aire. » [Nos italiques] 8

Grindelwald - Suisse

Les composantes biophysiques du paysage Les composantes du paysage sont: • Écologiques • Faune • flore

• Écosystémiques • Forêts • Prairies • Milieux humides • Fleuve

• Bâties • Occupations du sol • Bâtiments • Architecture

• Topographiques • • • •

Plaines Vallées Buttes Montagnes

• Historiques • Occupations et usages du sol • Traditions

• Climatiques • Etc.

Fjord du Saguenay Sentier des caps

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La protection des paysages est une entreprise compliquée

Port-au-Persil 10

Les composantes structurelles du paysage • L’élément principal (le paysage grandiose)

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12 Grindelwald - Suisse

Les composantes structurelles du paysage • L’élément principal • La percée visuelle

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14 Ferme normande - France

Le bocage normand - France

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St-Irénée - Charlevoix

Les composantes structurelles du paysage • L’élément principal • La percée visuelle • Les points de vue

Québec vue de la Chute Montmorency 16

Les composantes structurelles du paysage • L’élément principal • La percée visuelle • Les points de vue • Les accès

Parc de la Rivière-des-Mille-Îles

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Les composantes structurelles du paysage • L’élément principal • La percée visuelle • Les points de vue • Les accès • Les infrastructures qui construisent le paysage

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Piste cyclable - Parc de Kouchibougouac

Sentier des caps - Saguenay 19

2) La protection des paysages par les outils étatiques • Loi sur les biens culturels, (L.R.Q., c. B-4) – L ’arrondissement naturel

• Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, (L.R.Q., c. A-19.1)

– Le schéma d ’aménagement et de développement – Les règlements d ’urbanisme (PAE et PIIA) – Politique de protection des rives

• Loi sur la conservation du patrimoine naturel, (L.Q. 2002, c. 74) – Paysage humanisé – Réserve naturelle

• Loi sur les compétences municipales – Parc régional 20

Loi sur les biens culturels • L’arrondissement naturel (définition): « Territoire qui présente une harmonie naturelle ayant un intérêt esthétique, légendaire ou pittoresque. » (art. 45)

• Exemples: – Mont-Royal – Bois de Saraguay – Archipel de Mingan

• Mécanisme de protection: • Déclaration d’arrondissement naturel par décret (art. 45 et 47) • Pouvoir délégué d’application de la Loi sur protocole d’entente entre une municipalité et le ministre (art. 51 g)) 21

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme • La municipalité régionale de comté (MRC) doit élaborer un schéma d’aménagement et de développement (SAD). (art. 3) • Le schéma détermine les grandes orientations de l'aménagement du territoire, de même que les grandes affectations du territoire. (art. 5 (1°) et (2°)) • Le schéma peut aussi déterminer toute partie du territoire présentant pour la municipalité régionale de comté un intérêt d'ordre historique, culturel, esthétique ou écologique. (art. 5 (6°)) 22

Un exemple: le schéma d’aménagement de la MRC de Vaudreuil-Soulanges (extraits) • Au chapitre 11 du SAD révisé (2004): « 11.2.4. Les paysages d’intérêts La qualité d’un paysage repose en premier lieu sur sa nature et surtout sur l’attrait visuel des éléments du cadre naturel et, en second lieu, sur les modifications plus ou moins réussies que l’homme y a apportées. […] Dans ce sens, chaque communauté est dépositaire du territoire qu’elle occupe et est responsable de la valeur paysagère qu’elle lui attribue. […] […] L’analyse du paysage de la MRC a permis d’identifier quelques 44 points de vue remarquables (voir plan 25) figurant ici comme les principaux attraits d’une excursion dans la MRC. Cependant, ces sites sont tous sur des terrains privés et aucun mécanisme ne garantit le maintien de ces points de vue. La grande majorité de ceux-ci sont situés en bordure des lacs et du fleuve et font déjà l’objet d’un zonage urbain et d ’une pression au développement résidentiel. L’analyse du paysage a aussi permis de déterminer des chemins de paysage présentant un intérêt panoramique et/ou esthétique du paysage (tunnel d’arbres, route étroite, panorama). Au nombre de 20, ces chemins sont identifiés au plan 25 ainsi qu’en annexe du présent schéma révisé. » [Nos italiques] L 23

Un exemple: le schéma d’aménagement de la MRC de Vaudreuil-Soulanges (extraits)

• Aussi, l ’orientation retenue par le SAD au niveau du patrimoine naturel est la suivante: « Protéger le milieu naturel de façon à assurer les meilleures conditions de survie de la flore et de la faune et le maintien des paysages naturels. »

• Par conséquent, quant à la protection des paysages, le SAD propose les stratégies suivantes: – Identifier dans les plans d’urbanisme les points de vue remarquables et les chemins de paysage; – Prévoir dans la réglementation d ’urbanisme des dispositions permettant de préserver l ’intégrité des points de vue remarquables et des chemins de paysages.

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La protection des points de vue

Escarpement d ’Eardley - Ouataouais

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La protection des points de vue

La vache noire - Parc du Mont-Tremblant

La vache noire - Parc du Mont-Tremblant 26

Les autres outils urbanistiques • Le plan d’urbanisme et les règlements d’urbanismes locaux – Conformité au schéma d’aménagement

• Le plan d’aménagement d’ensemble (PAE) (art. 145.9 L.A.U.) – Permet d’exiger un PAE pour l’ensemble d’une zone lors d’une demande de modification de zonage

• Le plan d’implantation et d’intégration architectural (PIIA) (art. 145.15)

– Permet d’assujettir la délivrance de permis à l’approbation de plans relatifs à l’implantation et à l’architecture des constructions ou à l’aménagements des terrains 27

Les PAE et PIIA • La grande force de ces dispositions réside dans la souplesse qu’elles offrent en matière d’aménagement du territoire et surtout dans le fait qu’elles permettent l’exercice d’une certaine discrétion de la part des autorités municipales. • Cette discrétion permet au conseil municipal d’exercer un certain contrôle qualitatif sur les projets de développement. • Ces outils peuvent certainement être utilisés pour favoriser l ’implantation résidentielle harmonieuse dans un milieu rural: l ’exemple américain. 28

29 Source: Domont et al, 2000

30 Source: Domont et al, 2000

31 Source: Domont et al, 2000

Les PAE et PIIA (suite) • Dans l ’exemple précédent, le PIIA permet notamment de : – prendre en compte la capacité d ’absorption visuelle du site; – préserver l ’ouverture des champs visuels; – exiger que les implantations respectent le micro-relief; – éviter les nouvelles constructions dans les vues d ’intérêt; – exiger que les entrées individuelles respectent les arbres en place et ne soient pas rectilignes; – restreindre la sélection des arbres d ’ornement à une liste restreinte pour respecter la couleur locale. 32

Les PAE et PIIA (suite) • Enfin, les PAE et PIIA constituent une technique d’aménagement qui « est particulièrement appropriée lorsqu’il s’agit de contrôler les aménagements et les constructions dans les zones sensibles du territoire, que ce soit en milieu dense où l’intérêt est d’ordre architectural ou urbanistique ou qu’il s’agisse de secteurs encore caractérisés par leur environnement naturel. » (Domont et al, 2000, p. 123) 33

La Politique de protection des rives • La Politique de protection des rives peut jouer un rôle important dans la protection des paysages de bords de lacs.

Lac Long - Mandeville, Lanaudière

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Loi sur la conservation du patrimoine naturel • Adoptée en décembre 2002 • Ce projet de loi vise à assurer la conservation du patrimoine naturel du Québec. Plus particulièrement, il propose des mesures visant à favoriser la mise en place d’un réseau d’aires protégées représentatives de la biodiversité du Québec. • Le projet de loi prévoit la possibilité de protéger certains milieux naturels en conférant à des parties du territoire du Québec le statut de réserve de biodiversité, de réserve aquatique, de réserve écologique, de paysage humanisé ou de réserve naturelle. 35

Le paysage humanisé • Définition: – « Une aire constituée à des fins de protection de la biodiversité d ’un territoire habité, terrestre ou aquatique, dont le paysage et ses composantes naturelles ont été façonnés au fil du temps par des activités humaines en harmonie avec la nature et présentent des qualités intrinsèques remarquables dont la conservation dépend fortement de la poursuite des pratiques qui en sont à l’origine. » (art. 2)

• Aucune désignation au Québec. 36

Paysage humanisé (suite) • Éléments fondamentaux de la définition (Tremblay et Domont, Le paysage humanisé au Québec, 2005): i) nécessité de la valeur écologique (biodiversité);

Ville de Québec 37

Paysage humanisé (suite) • Éléments fondamentaux de la définition (Tremblay et Domont, Le paysage humanisé au Québec, 2005): i) nécessité de la valeur écologique (biodiversité); ii) l ’harmonie culture/nature;

L ’Anse-St-Jean - Saguenay38

Paysage humanisé (suite) • Éléments fondamentaux de la définition (Tremblay et Domont, Le paysage humanisé au Québec, 2005): i) nécessité de la valeur écologique (biodiversité); ii) l ’harmonie culture/nature; iii) la conservation par la poursuite des activités humaines.

Paysage agro-forestier - St-Zénon 39

Paysage humanisé (suite)

Lac Rimouski Réserve faunique de Rimouski

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Paysage humanisé (suite)

Parc des Chutes - Rivière-du-Loup

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Paysage humanisé (suite) • La conservation est assurée par: – Un plan de conservation établi par le ministre; ou – Une convention de protection conclue entre le ministre et une municipalité (art. 43)

• Toute délégation de fonctions se rapportant à un paysage humanisé doit d’abord être proposée aux autorités municipales locales et régionales dont les territoires comprennent ceux de l’aire protégée (art. 12, al. 2).

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Paysage humanisé (suite) • Une convention de protection d’un paysage humanisé doit notamment prévoir (art. 52) : 1° la description du territoire et du milieu naturel visés ; 2° les objectifs de protection et de mise en valeur du milieu naturel ; 3° les moyens retenus pour atteindre ces objectifs, dont la description des mesures administratives ou réglementaires qui seront appliquées par la municipalité ; 4° les obligations respectives des autorités municipales et des ministères concernés ; 5° la durée de la convention, qui ne peut être inférieure à 25 ans, ainsi que les conditions pour la renouveler et pour y mettre fin.

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La réserve naturelle • Définition (art. 2): « Une propriété privée reconnue à ce titre en raison de l’intérêt que sa conservation présente sur le plan biologique, écologique, faunique, floristique, géologique, géomorphologique ou paysager. »

• La réserve naturelle appose une reconnaissance sur la propriété d’un individu (art. 54 et 60). • La Loi prévoit aussi que les bases de la gestion future de la propriété reconnue réserve naturelle devront être prévues dans le cadre d’une entente (art. 57). • Cette entente devra être respectée par les acquéreurs subséquents (droit de suite) (art. 59). 44

Réserve naturelle (suite) • Quant à l’entente prévue à l’article 57 de la Loi: – Elle est perpétuelle ou d’une durée minimale de 25 ans; – Elle énonce, entre autres, • les caractéristiques patrimoniales dont on recherche la protection; • les mesures de conservation et les conditions de gestion de la propriété; • les activités permises et celles prohibées;

– Elle est construite essentiellement comme une servitude (personnelle ou réelle) de conservation: • Servitude de non aedificandi • Servitude de non altius tolendi

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Réserve naturelle (suite) • Si l’entente de l’article 57 = une servitude: – l’entente perpétuelle = une donation de droits réels • elle doit être reçue devant notaire;

– elle est admissible au programme des dons écologiques (visa fiscal); – les servitudes de conservation conclues antérieurement peuvent faire l’objet d’une demande de reconnaissance à titre de réserve naturelle. 46

Loi sur les compétences municipales • Entrée en vigueur le 1er janvier 2006. • Cette loi octroie des compétences exclusives aux municipalités régionales de comté (MRC) pour la création et la gestion de parcs régionaux (art. 112-121).

Parc régional des Sept-Chutes - Ste-Émilie-de-l ’Énergie 47

Loi sur les compétences municipales • Les articles 112 et 113 indiquent: « 112. Toute municipalité régionale de comté peut, par règlement, déterminer l’emplacement d’un parc régional, qu’elle soit propriétaire ou non de l’assiette de ce parc. […] […] Le règlement prévu au premier alinéa est sans effet quant aux tiers tant que la municipalité régionale de comté n’est pas devenue propriétaire de l’assiette ou n’a pas conclu une entente lui permettant d’y exploiter le parc avec ce propriétaire ou, dans le cas d’une terre du domaine de l’État, avec celui qui a autorité sur cette terre. 113. À compter de l’entrée en vigueur du règlement prévu à l’article 112, la municipalité régionale de comté peut conclure une entente avec toute personne qui détient un droit de propriété ou un autre droit sur un immeuble situé dans le parc visé. » [Nos italiques] 48

Loi sur les compétences municipales • La désignation de parc régional permet de protéger des paysages entièrement naturels:

Parc régional des Sept-Chutes - Ste-Émilie-de-l ’Énergie 49

Loi sur les compétences municipales • La désignation de parc régional au Québec, nous apparaît se rapprocher du statut de parc naturel régional en France. • Ce statut: – s ’applique en territoire privé et habité; – peut être accordé par le gouvernement si le milieu local (municipalités, organismes communautaires, etc.) en fait la demande.

• Les divers intervenants locaux s ’engagent, sous la forme d ’une charte (contrat moral): « Dans ce contexte d ’obligations réciproques, les municipalités sont tenues de traduire les engagements de la charte dans leurs documents d ’urbanisme et leurs règlements. Quant aux propriétaires privés, ils sont aussi invités à participer en signant des contrats, tels que les servitudes de conservation, les ententes de gestion ou les contrats territoriaux d’exploitation. En retour, ils peuvent bénéficier de mesures compensatoires. » (Tellier, J., Stratégie québécoise sur les aires protégées: groupe de travail ad hoc milieu urbain et périurbain, 2001)

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Loi sur les compétences municipales • Un exemple au Québec, le Parc régional du Lac Taureau, dans la région de Saint-Micheldes-Saints, « se veut un parc habité où les rives, les îles et l ’eau s ’intégreraient dans une nature sauvage en vue de permettre la protection et la mise en valeur harmonieuse de toutes ses ressources pour faciliter le développement récréo-touristique du territoire comme destination touristique de calibre international ». (Conseil du paysage québécois, Fiche-paysage - La mise en valeur et la protection du paysage du réservoir Taureau, www.paysage.qc.ca/guide/taureau.html)

Île aux Sables, Lac Taureau -51 Saint-Michel-des-Saints

3) Quand la protection d’un paysage devient un projet communautaire • Le concept de charte de paysage dont le Conseil du paysage québécois fait la promotion. • Qu’est-ce qu’une charte de paysage? – Une démarche volontaire découlant d ’une initiative du milieu. – Un processus global et opérationnel basé sur la connaissance du territoire, la définition d ’un projet et l ’élaboration d ’un plan d ’action. – Une réflexion collective où divers intervenants se concertent pour déterminer les modalités d ’application territoriales destinées à protéger et mettre en valeur le paysage.

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La charte de paysage (suite) • Bref, la charte de paysage est un engagement public qui lie ses signataires au contenu du document de charte. • Ainsi, « chaque signataire s’engage volontairement à être partenaire d’un projet collectif, précisé dans la charte de paysage. En tant que signataire, il participe à son application. Il s’engage moralement à en respecter les objectifs, les orientations, les priorités et les moyens d’action. Il s’engage à assumer les responsabilités qui lui incombent. La charte de paysage n’est pas qu’une simple déclaration de principes. Du fait de l’engagement des signataires, la charte de paysage est un document public. (Conseil du paysage québécois, 2002) 53

Le paysage: un bien commun • Le paysage est un bien commun. • Sa protection appelle l ’engagement de la collectivité et un maillage entre les pouvoirs publics et les acteurs de l ’intendance privée. • Les différents statuts de protection présentent un élément commun:

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Le paysage: un bien commun • Or, du point de vue de l ’analyse juridique, les ententes, chartes et autres conventions sont des contrats. • Le contrat de ressource commune partagée (RCP). • Un exemple: le site olympique des compétitions équestres à Bromont.

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Exemple: site olympique équestre de Bromont

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Exemple: site olympique équestre de Bromont

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Exemple: site olympique équestre de Bromont

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Conclusions • Bromont = un exemple de paysage humanisé protégé où plusieurs intervenants s’associent pour réaliser la protection dudit paysage. • La protection des paysages au Québec: sommes-nous bien outillés? Oui • Mais il faut: – prendre conscience de l ’éclatement des concepts; – favoriser la prise en charge collective, c’està-dire par la communauté et se mettre au travail; – comprendre le contrat de ressource commune partagée qui est le fil d’Ariane assurant la cohérence des actions et la cohérence entre les différents statuts. 59

Ouvrages consultés •

LE GROUPE VIAU, Méthode d’étude du paysage pour les projets de lignes et de postes de transport et de répartition - Document de synthèse, V-P Environnement, Hydro-Québec, 1993, 26 pages et annexes. • Gérald DOMON, Gérard BEAUDET et Martin JOLY, Évolution du territoire Laurentidien - Caractérisation et gestion des paysages, Chaire en paysage et environnement de l’Université de Montréal, Isabelle Quentin éditeur, 2000, 143 pages. • Julie TELLIER, Stratégie québécoise sur les aires protégées: groupe de travail ad hoc milieu urbain et périurbain, rapport synthèse, ministère de l ’Environnement du Québec, Direction régionale de Montréal et Laval, 2001. • Conseil du paysage québécois, Guide du paysage - Un outil pour l ’application d ’une charte du paysage, 2002. Internet: www.paysage.qc.ca. • François TREMBLAY et Gérald DOMON, « Le statut de paysage humanisé au Québec », dans Philippe POULLAOUEC-GONIDEC, Gérald DOMON et Sylvain PAQUETTE, dir., Paysages en perspective, PUM, 2005, p. 153. Crédits photos: Jean-François Girard, sauf celles de Mingan et du Lac Taureau, trouvées sur Internet et celles de Bromont, gracieuseté de 60 Nicolas Rousseau.

Pour nous rejoindre Centre québécois du droit de l’environnement 1255, rue University, bureau 514 Montréal (Québec) H3B 3V8 Tél: (514) 861-7022 Fax: (514) 861-8949 Courriel: [email protected] Internet: www.cqde.org www.conservationmilieuxnaturels.qc.ca

DUFRESNE HÉBERT COMEAU Municipal, environnement et conservation 800, Place Victoria C.P. 391, bureau 4500 Montréal (Québec) H4Z 1J2 Tél: (514) 331-5010 Fax: (514) 331-0514 Courriel: [email protected] Internet: www.dufresnehebert.ca 61