Urbanisme commercial Une implication croissante des communautés mais un cadre juridique à repenser Juillet 2012 AdCF

Étude AdCF

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Sommaire Éditoriaux

Le commerce et le territoire : dix considérations en guise d'introduction

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Partie I - L’ urbanisme commercial dans les communautés : un engagement croissant à conforter I

L’urbanisme commercial, un sujet de préoccupation croissante

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II

L’urbanisme commercial, un sujet « sensible »

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III Une compétence communautaire en construction

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IV L’action des communautés en matière de commerce

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Partie II - Le cadre légal de l’urbanisme commercial : un débat d'actualité I

L'échec de 40 ans de législation

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II

2006-2011 : les nouvelles tensions entre commerce et urbanisme

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III 2006 – 2011 : les outils de planification évoluent mais restent imprécis

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Le cadre légal de l'urbanisme commercial : éléments de synthèse I

L'inscription du commerce dans les documents de planification urbaine

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II

Les collectivités et l’autorisation d’implantation commerciale

57 59

Urbanisme commercial / Juillet 2012

Annexe : liste des communautés signataires de l'appel de l'AdCF

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éditoriaux Daniel Delaveau, Président de l'Assemblée des Communautés de France

L’AdCF a pris l’initiative, à l’été 2011, d’appeler à la mobilisation en faveur de la poursuite de l’examen parlementaire de la proposition de loi sur l’urbanisme commercial. Cet appel a été entendu par de très nombreux présidents de communautés d’agglomération et de communautés de communes qui ont manifesté leurs préoccupations à cet égard. Le diagnostic est plus qu’alarmant. Dans les périphéries des agglomérations grandes et moyennes, la multiplication anarchique des implantations commerciales s’est accompagnée d’une consommation foncière excessive. Les déséquilibres spatiaux et les concurrences territoriales ravivées par l’application de la loi de modernisation de l’économie se renforcent, allant à l’encontre de l’Engagement national pour l’environnement. Les centralités urbaines se fragilisent et le processus de banalisation des paysages d’entrée de ville se poursuit. La surproduction manifeste de surfaces de vente au regard des potentiels locaux de consommation laisse craindre la formation d’une bulle spéculative sur le marché de l’immobilier commercial qui, si elle venait à éclater, se traduirait sur les territoires par la multiplication de friches commerciales. Nombre de communes et de communautés ont fait part de leur sentiment d’impuissance et de leur besoin urgent de disposer d’outils efficaces de planification de l’urbanisme commercial, adaptés aux réalités mouvantes du commerce. Au regard des enjeux actuels, le système très singulier de double autorisation, qui régit l’urbanisme commercial depuis la loi Royer de 1973, paraît obsolète. Nous souhaitons que le nouveau Gouvernement et le Parlement relancent dès que possible les débats interrompus et que soient réexaminées les perspectives de réforme du régime actuel, notamment sur la base des travaux engagés autour de la proposition de loi portée par Michel Piron à l’Assemblée nationale et Dominique Braye au Sénat. En aucun cas ce sujet aujourd’hui essentiel pour l’aménagement et le développement durable des territoires ne doit être escamoté par les diverses pressions catégorielles. Si les outils dont disposent les communautés pour réguler l’urbanisme commercial existent bien, le flou juridique et les imprécisions qui entourent leur mise en œuvre restreignent drastiquement nos marges d’action effectives. J’en veux pour preuve les différents recours intentés contre les volets commerces de plusieurs SCoT. Nous souffrons encore de la dualité du régime juridique de l’urbanisme commercial, écartelé entre le code de l’urbanisme et le code de commerce. J’estime qu’il est urgent de rétablir le dialogue qui existait historiquement entre le commerce et les villes, et de donner à l’urbanisme commercial une place à part entière dans la pensée urbanistique.

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Michel Piron, Député du Maine-et-Loire, Rapporteur de la proposition de loi relative à l’urbanisme commercial à l’Assemblée nationale, Président délégué de l’AdCF À l’occasion des débats sur la loi de modernisation de l’économie en 2008, le Gouvernement s’était engagé à réformer en profondeur le régime juridique de l’urbanisme commercial. Cet engagement n’a malheureusement pas été tenu. En l’absence de tout projet de loi, nous avons pris l’initiative, mon collègue Patrick Ollier et moi-même, de proposer un texte de loi à l’Assemblée nationale. Cette proposition de loi a eu certes le mérite de servir de base aux débats parlementaires : elle a permis de faire émerger des enjeux saillants ainsi que des problématiques plus discrètes, mais non moins déterminantes, et je ne peux que regretter que ces débats n’aient pu s’achever. Nous sommes en France dans un urbanisme d’exception ou, si je veux être plus juste, dans une « exception à l’urbanisme ». Les implantations commerciales se sont développées au gré des opportunités et des stratégies privées qui consistaient à optimiser le rapport entre coût foncier, localisation et accessibilité des équipements et qui se sont traduites par les paysages désolants des entrées de villes que l’on connaît. Alors qu’actuellement les questions urbanistiques se greffent tant bien que mal aux activités commerciales, nous soutenions, et je soutiens encore, qu’il faut renverser la logique : c’est l’urbanisme qui doit commander le commerce, et non l’inverse. Il est bien entendu que l’intégration pleine et entière du commerce dans les documents de planification ne doit ni figer l’évolution de ces activités ni entraver la liberté d’établissement et la libre concurrence en créant des situations de rentes monopolistiques. Quoi qu’il en soit, nous devons fonder notre réflexion sur des considérations d’urbanisme et d’aménagement, d’articulation entre des problématiques de déplacement, de logement, d’emploi, de développement durable. Et les craintes exprimées quant au gel des évolutions du commerce et aux atteintes à la concurrence ne doivent pas conduire à interdire les débats. À mes yeux, l’idée principale aujourd’hui reste de réintégrer l’urbanisme commercial dans le droit de l’urbanisme général. Il s'agit de mettre fin à la dichotomie entre des autorisations d'exploitation commerciale délivrées sur les fondements du code de commerce et des autorisations d'urbanisme plus classiques. Nous proposions de supprimer les « machines à dire oui » que sont devenues les CDAC pour les remplacer par un système d’autorisation unique couplé à l’élaboration d’un document d’aménagement commercial (DAC). En parallèle, nous souhaitions compléter la boîte à outils des collectivités pour sécuriser leurs leviers d’action. Les élus doivent pouvoir les utiliser sur les territoires en bonne intelligence avec les acteurs du commerce. Toutes ces considérations restent pleinement d’actualité et il est urgent que les débats reprennent.

Dominique Braye, Ancien sénateur des Yvelines, Rapporteur de la proposition de loi relative à l’urbanisme commercial, Secrétaire national de l’AdCF À l’automne 2010, j’ai relayé au Sénat l’heureuse initiative de l’Assemblée nationale visant à réformer en profondeur le régime juridique de l’urbanisme commercial. Le défi n’était pas simple. Il s’agissait, et il s’agit toujours, de concilier l'inconciliable, à savoir le souci d'encourager le développement commercial dans notre pays – et donc de protéger le pouvoir d'achat des Français – et la volonté de mettre fin à notre incapacité collective à penser l’insertion cohérente du commerce dans nos territoires.

Notre difficulté à penser conjointement commerce et organisation des territoires ne date pas d'hier. Pour autant, les éléments de réforme apportés par la loi de modernisation de l'économie de 2008 n'ont fait qu’aggraver une situation déjà critique. L’objectif était louable : intensifier la concurrence entre enseignes au bénéfice des consommateurs, d’une part, en relevant le seuil de saisine des CDAC de 300 à 1 000 m², et, d’autre part, en supprimant les critères économiques de leurs décisions. L’application de la LME s’est en réalité accompagnée d’une libéralisation des implantations et d’une explosion de la production de surfaces de vente additionnelles avec des dommages collatéraux conséquents pour l’organisation des territoires. À ce jour, l’enjeu est donc de proposer de nouvelles bases afin de redéfinir un cadre pour les politiques de régulation des implantations commerciales. Nous devons concilier deux objectifs non moins légitimes, le renforcement de la concurrence et l'aménagement des territoires, et trouver le bon équilibre entre ces deux impératifs fondamentaux sans sacrifier une nouvelle fois le second au premier.

Urbanisme commercial / Juillet 2012

Cette incapacité, dont nous partageons la responsabilité, a conduit aux catastrophes que nous connaissons en matière d’aménagement et d’urbanisme. Il suffit de se tourner vers nos entrées de villes pour en déplorer la laideur et pour mesurer la désertification des centres-villes, vidés de leurs commerces et de leur animation au profit des zones périphériques. Nous ne pouvons que constater l’organisation aberrante d'un tissu urbain fracturé en zones monofonctionnelles qui génèrent du gaspillage foncier et imposent des transports coûteux et polluants.

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Le commerce et le territoire : dix considérations en guise d’introduction

Le commerce et le territoire : dix considérations en guise d’introduction Considération n°1 : l’explosion des surfaces commerciales est synonyme de sur-production Ces dix dernières années, le rythme de création des implantations commerciales n’a cessé de s’accélérer. Depuis 2004, les commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC, ex-CDEC) autorisent chaque année plus de 3 millions de m2 de nouvelles surfaces de vente. Le seuil du million fut franchi en 1997 et régulièrement depuis, le record de l’année précédente est battu. Même s’il ne s’agit que des surfaces autorisées et non des surfaces réellement construites, ces données attestent du développement exponentiel du commerce dans les territoires. Elles témoignent surtout de ses profondes évolutions, notamment dans son organisation (concentration capitalistique et juridique…) et dans son rapport aux consommateurs. 3,1 millions de m2, dont 85% pour des créations et 15% pour des extensions, en majorité dans le domaine de l’alimentaire, ont encore été autorisés en 2011, selon le bilan dressé en janvier 2012 par la fédération PROCOS. En 2011, cette fédération d’enseignes identifiait 456 projets (dont 239 auraient à obtenir l’accord de CDAC) portés par des promoteurs institutionnels de centres commerciaux ou de « retail park ». Ces projets engendreraient la création de 6,7 millions de m2 sur les cinq prochaines années.

Évolution des autorisations de surfaces commerciales en CDUC, CDEC, CDAC depuis 1974 m2 des surfaces de vente autorisées 4 000 000

mètres carrés

3 500 000 3 000 000 2 500 000 2 000 000 1 500 000 1 000 000

1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

500 000

années Sources : René-Paul Desse « le nouveau commerce urbain – 2001 », Procos à partir de 2000.

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3 000 000 2 500 000 2 000 000 1 500 000

Le parc commercial a crû ces dix dernières années à un rythme moyen de 4% par an, soit un niveau bien 000consommation des ménages (2,5% en moyenne sur la période 2000-2007, et moins supérieur à celui1 000 de la de 1% depuis 2008). La surproduction de surfaces au regard des capacités locales de consommation laisse 500 000 territoires, un risque de « cannibalisation » des commerces, des fermetures et un craindre, dans certains développement des friches commerciales. 0

74 975 976 977 978 979 980 981 982 983 984 985 986 987 988 989 990 991 992 993 994 995 996 997 998 999 000 001 002 003 004 005 006 007 008 009 010 011 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

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évolution du parc de surfaces commerciales et de la dépense de consommation des ménages en volume 135

base 100 en 2000

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Consommation Surfaces

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années Sources : Enquête annuelle entreprise (EAE), Enquête points de vente, Extrapolation Procos

Aujourd’hui, le parc de l'immobilier de commerce en France affiche un dynamisme qui contraste avec le ralentissement de l'activité des grands centres commerciaux. Ainsi, la croissance rapide des surfaces commerciales autorisées et la faiblesse de la consommation des ménages rendent probable la formation d'une bulle immobilière dans le secteur du commerce.

13 %

25 %

13 % 33 %

33 %

25 % 62 % 33 %

Urbanisme commercial / Juillet 2012

62 %

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En France

En Allemagne

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base 100 en 2000

130 125 120

Consommation Surfaces

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Considération n°2 : les implantations commerciales déséquilibrent les agglomérations

110 105 100

A l’origine de la naissance de la plupart des villes, le commerce est une fonction urbaine fortement structurante. aujourd’hui 08 ne « déstructure » les territoires, tant son déploiement semble 07 09 qu’il 06 05 04 craint 03Il est 02 01 20 20 20 20 20 20 20 20 20 s’opérer en dépit de toute pensée urbaine.

0 00

2

années

Ce développement commercial impacte le fonctionnement des territoires. Il influe sur l’organisation des déplacements, les équilibres urbains, les paysages, la dynamique et l’image du territoire, les rythmes de l’étalement urbain, l’économie locale et l’emploi, la répartition des fonctions urbaines, les poids réciproques de chaque pôle dans l’armature urbaine… Les déséquilibres urbains provoqués par les implantations commerciales sont fréquemment soulignés lors des diagnostics économiques et territoriaux réalisés par les collectivités. Ils pointent souvent (et souvent d’ailleurs de manière trop exclusive) les déséquilibres entre le centre et la périphérie, entre le petit commerce et le grand commerce. Aujourd’hui, en France, 62% du chiffre d’affaires du commerce se réalisent en 13 centre-ville % périphérie, contre 25% en et 13% dans les quartiers. Si ce modèle se retrouve chez de nombreux voisins européens, le cas allemand peut être souligné : les élus locaux s’y appuient davantage sur une stratégie nationale privilégiant le centre-ville et le développement du commerce semble s’être effectué de centre-ville façon plus harmonieuse : 33% 25 en % périphérie, 33% en centre-ville, 33% dans les quartiers. Naturellement, la comparaison peut vite atteindre ses limites tant les deux nations se différencient par lapériphérie configuration et 62 % l’histoire de leurs villes (hiérarchie urbaine plus équilibrée et très nombreuses reconstructions après-guerre quartiers en Allemagne…) et par des rythmes de croissance démographique et de pression sur les territoires bien différents de part et d’autre du Rhin.

Répartition des parts de marché par lieu de vente 13 % 33 %

33 % centre-ville périphérie

25 %

quartiers

62 % 33 %

En France

En Allemagne

Quoi qu’il en soit, le développement périphérique français reste, lui, largement dominant : il concerne 85% des autorisations accordées en moyenne ces dernières années par les CDEC / CDAC ; sur 8,6 millions de m2 commerciaux de projets en stock en France, 7,5 millions sont situés, aujourd’hui, en périphérie. Un poids qui, à terme, pourrait s’affaiblir si l’on en croit le CREDOC qui, à travers son enquête 2011, montre que 72% des acteurs du secteur estiment que la tendance serait désormais au renforcement du commerce de centre ville dans les villes petites et moyennes.

Considération n°3 : l’implantation commerciale exacerbe les enjeux fonciers et paysagers Par sa périurbanisation, le commerce est devenu un facteur de premier plan de l’étalement urbain. Si le logement reste bien le premier occupant de l’espace national (2,3 millions d'hectares et près de 50% des surfaces urbanisées), les activités industrielles et de services occupent 1,4 million d'hectares, soit légèrement plus de 30% des surfaces urbanisées. Le ministère de l’Agriculture estime que 74 000 hectares de terres agricoles sont urbanisés chaque année. Le développement résidentiel n’en expliquerait que la moitié. Les infrastructures routières et les espaces dévolus à l’activité, notamment commerciale, consommeraient plus de 35 000 hectares par an. S’il est incontestable, pour l’ADEF (Association des Etudes Foncières), qu’une part importante du développement périurbain est imputable à l’immobilier commercial, ce réseau de chercheurs et praticiens des questions foncières regrette qu’aucune mesure objective de cette réalité ne puisse être faite faute de données fiables et centralisées à l’échelle nationale. Il n’existe aucun outil objectif de mesure du niveau d’occupation des sols par le commerce. 10

Les collectivités sont directement interpellées par cette consommation foncière, qui s’accompagne d’enjeux environnementaux, paysagers, agricoles et architecturaux particulièrement importants. Certains observateurs pointent du doigt les comportements paradoxaux de collectivités qui mettent à disposition des terrains à des prix « négociés » facilitant l’activité des promoteurs et distributeurs, voire l’engagement d’opérations à « foncier zéro » avec une charge foncière nulle, contrepartie à l’apport de financements privés. Ils observent aussi que, dans nombre de créations de zones d’activités, l’intention initiale de la collectivité réside souvent dans une ambitieuse recherche de développement diversifié du tissu économique qui mixerait notamment artisanat et commerce, mais qu’elle se voit parfois contrainte d’y renoncer pour assumer les équilibres financiers des opérations d’aménagement. C’est au commerce que le foncier finit par être cédé, plus rapidement et à meilleur prix. Le développement commercial est souvent critiqué pour son manque de prise en considération du paysage. Il « polluerait » le paysage ; son architecture serait standardisée, son aménagement paysager minimaliste, son intégration aux tissus existants souvent mal opérée, ses enseignes publicitaires omniprésentes sources de pollution visuelle de nuit comme de jour… Rares sont les travaux de recherche qui portent aujourd’hui sur l’aménagement commercial. A titre d’exemple, la densification des espaces commerciaux fait rarement l’objet de publication d’universitaires ou autres réseaux de chercheurs. Et pourtant, nombre d’observateurs voient d’énormes voies de progrès pour que la notion de « densité urbaine » pénètre le champ de réflexion de l’aménagement commercial. Comparativement, le tissu résidentiel fait l’objet d’actives réflexions et réalisations pour que sa nouvelle forme, plus compacte, concourt à la maîtrise de l’étalement urbain. Pas le commerce. Et pourtant on pointe du doigt l’espace inutilement consommé entre deux bâtiments, les trop vastes parkings qui souffrent d’un manque de rationalité, la construction de bâtiments sur un seul niveau…

Considération n°4 : le commerce est un enjeu économique local Le poids économique du commerce est considérable. Il représente à l’échelle nationale, selon l’Insee en 2010, 3 millions de salariés (20% des emplois privés) répartis dans 774 000 entreprises de tailles diverses. Ce secteur représente 10% du PIB et a créé sur la période récente entre 10 000 à 20 000 emplois directs chaque année1. Le poids du secteur commercial dans l’économie locale est quant à lui difficile à appréhender dans une analyse nationale. Des données collectées par différentes Chambres de commerce et d'industrie indiquent que les établissements liés au commerce (gros et détail) représentent souvent entre 20 et 35% du nombre d’entreprises dans un département et parfois jusqu’à 40% de l’emploi salarié. En outre, 72% des commerces en France étant des commerces de proximité indépendants, la part des non salariés et des conjoints collaborateurs augmente le nombre de personnes tirant leur revenu du commerce. On observe néanmoins une tendance de fond à la mécanisation et à la rationalisation des processus de distributions (par exemple, avec la généralisation des caisses automatiques) qui pèse sur la structure des emplois au niveau local. Cette évolution conduira probablement à reformuler à terme la question du rapport entre commerces, emplois, et territoires.

Dans certaines villes, la périphérie capte jusqu’à 80% du marché. Cette évolution centre / périphérie affecte le fonctionnement des territoires : les déplacements de biens, de clients, d’employés ont été modifiés et largement amplifiés ; la diversité fonctionnelle fait souvent défaut (l’implantation périphérique s’illustrant majoritairement par la création de pôles commerciaux exclusifs de toute activité de bureaux ou de production). Si de rares projets de requalification d’espaces commerciaux affichent des ambitions de densification et de diversité fonctionnelle (utilisation du gisement foncier pour du logement et du bureau), le déploiement actuel s’opère encore très largement dans le cadre d’opérations monofonctionnelles. Ces enjeux d’équilibres territoriaux concernent naturellement plusieurs échelles. Celle de l’agglomération ou de la communauté de communes, organisée autour d’un pôle urbain plus ou moins important ; celle des départements, voire des régions, tant les zones de chalandise de certaines enseignes sont étendues. C’est donc aussi un enjeu majeur de hiérarchisation des territoires qui s’impose et, par voie de conséquence, un enjeu de dialogue entre élus locaux, chaque pôle urbain (grande ville, ville moyenne, bourgs ruraux) assurant une fonction commerciale propre.

1 En 2011, le solde net de création d’emplois serait de 18 606 postes, selon les données avancées par la société Trendeo dans son Observatoire de l’investissement.

Urbanisme commercial / Juillet 2012

Considération n°5 : le commerce structure fortement les territoires

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Pour le territoire, le commerce est aussi une affaire de flux. Les enjeux de logistique urbaine se posent avec de plus en plus d’acuité. Les lois Grenelle ont généralisé les plans de déplacements d’entreprises (PDE) de zones d’activités dans le cadre des plans de déplacements urbains (PDU) et invitent à limiter les émissions de gaz à effet de serre notamment et encouragent le développement de modes doux de transport. Ces mutations appellent à repenser la mobilité et les modes de déplacement au sein des zones commerciales. Longtemps dédiées à l’usage exclusif de l’automobile, les zones commerciales, en particulier celles situées en périphérie, doivent s’adapter pour répondre à ces nouvelles exigences. Si parfois le commerce et les TCSP (transports en commun en site propre) sont pensés de manière concomitante dans un projet urbain, si la réflexion progresse lorsqu'il est question de restructuration des zones commerciales existantes, l'accessibilité d'un site par les transports en commun n'est pas décisive dans les choix de localisation du commerce. Pour le consommateur, la priorité est à la rationalisation et à la réduction de ses déplacements. Subissant déjà les déplacements domicile / étude, domicile / travail, domicile / loisirs, il souhaite que l’acte d’achat s’organise facilement avec les impératifs de la vie quotidienne. En conséquence de l'optimisation du temps de déplacement, le temps consacré aux courses dans les hypermarchés est en forte diminution : une heure et demie dans les années 1980 contre 50 minutes au début des années 20002 . La réduction du temps de travail, le développement du travail à temps partiel et du travail à distance ont contribué à une désynchronisation des temporalités et des pratiques d’achat. Les courses peuvent s’effectuer tout au long de la semaine et de la journée, les horaires d’ouverture des commerces sont plus étendus. La grande distribution cherche à élargir ses circuits de distribution, et se structure sur les parcours des consommateurs.

Les déplacements liés au commerce • Parmi les 17,7 millions de déplacements d’achats par jour, 55 à 60% sont effectués en voiture, 30 à 35% à pied et 5 à 10% en transport en commun, le solde en deux roues. 70% des déplacements pour achat se font en « navette » domicile-achat-domicile avec un trajet à vide et 30% dans une chaîne de déplacements. Source : EMD, Certu.

• Dans les années 1990, la part modale de la voiture particulière pour se rendre dans un centre commercial ou un hypermarché situé en périphérie de ville était de l’ordre de 95% (celle des usagers des transports collectifs frôlant les 4%). Dans les années 2000, elle dépasse encore 80% (contre 35% pour les déplacements d’achats dans les commerces du centre-ville). Sources : Drast et Predit ; EMD, Certu, 2002.

• Le commerce de proximité, grâce à la répartition modale des déplacements de sa clientèle, génère 2,6 fois moins d’émissions de CO2 par kilogramme d’achats qu’un hypermarché de périphérie. Sources : Inrets et Ademe.

Considération n°6 : les nouvelles formes du commerce impactent les territoires Le commerce évolue rapidement. Il s’adapte aux changements des consommateurs et les formats de distribution, en particulier dans le secteur alimentaire, sont en pleine évolution. L’hypermarché perd de son pouvoir attractif et le commerce de proximité marque un retour manifeste. Les consommateurs donnent de plus en plus de valeur à leur temps et recherchent la proximité. En quête de nouvelles parts de marché, les grands groupes alimentaires sont amenés à se positionner sur de multiples canaux de vente (le multiformat) en élargissant l’éventail des points de vente, de l’hypermarché à la formule de proximité. Pour compenser en partie la baisse de leur chiffre d’affaires dans les hypermarchés, les grands distributeurs ont développé les « drive » avec un concept simple : offrir la possibilité au consommateur de commander sur internet des courses qu’il viendra chercher dans un entrepôt après un court laps de temps. Le territoire métropolitain devrait compter près d’un millier de « drive » en 2015, les grands groupes de la distribution alimentaire pariant sur ce besoin (le groupe Leclerc prévoirait de doubler son parc pour atteindre à lui seul 400 unités d’ici 2015). Les grands groupes sont d’autant plus intéressés par leur déploiement que ces nouveaux espaces commerciaux échappent à la réglementation : considérés comme des entrepôts, ils ne sont pas soumis aux autorisations. 12

2 A. Gasnier, Les temps de mobilité, p.247.

La vente à distance s’est considérablement accrue ces dix dernières années avec l’essor d’internet et de la téléphonie mobile. L’émergence du e-commerce modifie également la fréquentation des centres commerciaux. En 2008, la vente à distance a franchi un nouveau cap avec plus de 20 milliards d’euros de chiffre d’affaires ; c’est deux fois plus qu’il y a cinq ans. Plus d’un français sur trois pratique le « home shopping » aujourd’hui. Il se crée actuellement plus d’un site marchand sur le web toutes les heures en France. En 2010, le succès du e-commerce ne se dément pas avec 31,5 milliards d’euros de chiffre d’affaires. D’après une étude Eurostat, en 2009, 13% du chiffre d’affaires total des commerçants a été réalisé via le e-commerce. Ce canal de vente est aujourd’hui considéré comme incontournable pour les marques ciblant les jeunes actifs. En 2010, on estime que 84% des internautes de 25 à 34 ans effectuent des achats sur le net. Ce secteur connaît une croissance exponentielle qui se chiffre à environ 25% par an. L’autre forme d’achat à distance qui apparaît dans le paysage de la vente dématérialisée est le m-commerce, achats à partir de son téléphone portable. D’après la FEVAD (Fédération de l’e-commerce et de la vente à distance), il y avait, en juin 2010, 12,6 millions de mobinautes, nombre en progression de 20% sur un an. Les marges de progression sont importantes et les actions des pouvoirs publics se multiplient pour réduire la fracture numérique et conforter la confiance des consommateurs. Le e-commerce et le m-commerce appellent à des adaptations des politiques publiques et à de nouveaux arbitrages sur la localisation des espaces logistiques urbains, voire à réfléchir sur la redéfinition de l’ensemble de la chaîne de distribution.

Considération n°7 : le déploiement sur le territoire compense une rentabilité au mètre carré en baisse Au fil du temps, les systèmes commerciaux se sont complexifiés. Le commerce indépendant, bien que rassemblant 91% des boutiques, ne représente plus que 16% du chiffre d’affaires du commerce alors que les commerces associés3 (39%) et intégrés4 (45%) ont connu une forte augmentation au cours des vingt dernières années. La concentration du capital est un élément majeur de l’évolution du commerce et elle n’est pas sans incidence sur l’inscription du commerce dans le territoire. En effet, la performance économique du commerce de chaîne (intégré ou franchisé) repose sur un principe d’essaimage systématique sur tout le territoire. Les logiques comptable et financière de l’implantation commerciale peuvent alors dépasser la simple recherche de rentabilité strictement locale et reposer sur des analyses consolidées par le groupe dans son cadre national ou international. Bien que la rentabilité au m2 ait tendance à fortement baisser, les grandes entreprises recherchent par cette multiplication des points de vente une augmentation de leur chiffre d’affaires global qui leur permet notamment de gagner en capacité de négociation avec leurs fournisseurs. Le directeur de l’Institut pour la Ville et le Commerce5 souligne que cette multiplication des points de vente peut aussi permettre à certains distributeurs d’afficher une croissance de leur chiffre d’affaires global, quand bien même celui de chacun de leur magasin stagne. Tous les ans, la surface commerciale augmente de plus de 3% alors que la consommation évolue à moins de 1%. Dans certains territoires, le décalage entre la capacité locale de consommation et le rythme d’implantation des commerces laisse craindre un risque d’apparition à terme de friches commerciales.

3

Le commerce associé (39% en chiffre d’affaires) comprend des groupements de détaillants, comme Leclerc ou Super U, des chaînes volontaires, comme Spar ou Catena, des franchises et des concessions. 4 Forme de commerce (45% en chiffre d’affaires) regroupant en une seule entreprise les fonctions de gros et de détail comme les entreprises H&M, Zara, Décathlon, Darty, Auchan, Carrefour, Fnac. 5 Pascal Madry « le commerce est entré dans sa bulle » Etudes Foncières n°151. Mai 2011. ADEF

Urbanisme commercial / Juillet 2012

La friche (définie par une vacance de plus de trois mois) s’installe de plus en plus durablement dans certains espaces commerciaux tant dans l’espace urbain que dans l’espace périurbain. Le phénomène affecte avant tout les espaces conçus dans les décennies 1970 / 1980, qui ont concentré les premières grandes et moyennes surfaces. L’effet d’entraînement du phénomène risque d’être rapidement tangible tant le consommateur n’est plus attiré par ce qu’incarnait la « boîte » commerciale. Le consommateur désertera rapidement les secteurs anciens déclinants mais son attente en matière d’innovation (qui engendre la multiplication des drives ou des nouveaux concepts commerciaux « affichant » davantage d’urbanité), contribue au phénomène d’expansion urbaine. L’enjeu de la requalification de ces espaces est très important. La friche peut, voire doit, être considérée comme une opportunité.

13

Considération n°8 : l’immobilier commercial, valeur refuge sur les marchés financiers, est proche de la bulle spéculative En plus d'être un bien physique, l'immobilier comercial est un actif financier. Le marché de l'immobilier commercial, bien distinct de celui de l'immobilier de bureaux, génère des rendements particulièrement élevés : depuis le début des années 2000, les actifs commerciaux procurent aux investisseurs des rendements globaux plus élevés que les autres produits d’immobilier d’entreprise. De fait, d’après les chiffres de la société BNP Real Estate, sur les neuf premiers mois de l’année 2009, les investissements en commerce ont représenté un total de 966 millions d’euros, soit une progression de +26% par rapport à la même période de 2008. Contra-cyclique, voire acyclique, le marché de l'immobilier commercial est jugé sécure par les investisseurs : en période de crise sur d'autres marchés financiers, l'immobilier commercial est une valeur refuge, surtout depuis 2008. La rentabilité est élevée et le risque minime. Les bons rendements favorisent ainsi la financiarisation de ce secteur et encouragent le mécanisme de production de mètres carrés commerciaux. L’Institut pour la ville et le commerce estime que la filière de l’immobilier commercial est rentrée dans une bulle spéculative. Selon lui, l’ensemble des acteurs de la filière de production de ces surfaces (distributeurs, investisseurs et collectivités) est dans une incapacité croissante à s’autoréguler. Les prix, qu’il s’agisse des valeurs locatives, des valeurs d’actifs ou des valeurs foncières, apparaissent de plus en plus déconnectés de leur fondement économique et ne jouent plus leur rôle d’ajustement dans les rapports d’échanges. Les collectivités sont exposées à un effondrement de la rente commerciale sur leur territoire et au développement d’un phénomène de vacances structurelles, aussi bien dans le cœur urbain qu’en périphérie. L’Institut plaide pour un retour au premier plan des collectivités dans la régulation de la filière. Leur arme principale : la planification urbaine et le foncier, premier intrant de la filière de production de surfaces commerciales.

Considération n°9 : l’urbanisme commercial appelle un nouvel engagement des collectivités Peut-on alors parler de divorce entre le commerce et le territoire, tant son implantation apparaît s’opérer dans une insuffisante pensée urbaine ? Le commerce est un moteur essentiel des économies locales et demeure une composante structurante des territoires. Mais il apparaît que l’absence de dialogue entre sphère privée et sphère publique (entre code de commerce et code de l’urbanisme) est préjudiciable à l’organisation et à la vitalité des territoires. Le risque est que le commerce ne déstructure les territoires. « Il est urgent que le politique reprenne en main les règles de l’architecture commerciale. Nos entrées de ville sont littéralement défigurées par des zones commerciales en forme de boîte à chaussures empilées en plein champs sans aucun souci ni de l’esthétisme, ni de la cohérence commerciale et encore moins de l’aménagement du territoire », déclarait en 2009 le député Jean-Paul Charié6, auteur du rapport au Premier ministre « Avec le commerce mieux vivre ensemble ». L’armature commerciale constituée ces trente dernières années et l’étendue des zones de chalandise d’un très grand nombre d’enseignes amènent à considérer l’échelle municipale largement insuffisante pour appréhender l’ensemble des enjeux. L’échelle de réflexion et de régulation doit être intercommunale (et même régionale au regard du rayonnement de certaines enseignes). Elle doit reposer sur les communautés, responsables également des programmes locaux de l’habitat (PLH) et des plans de déplacements urbains (PDU), mais aussi sur « l’intercommunautaire », notamment dans le cadre des schémas de cohérence territoriale (SCoT), afin de garantir la complémentarité entre les différents pôles des aires urbaines tout en pérennisant la trame commerciale du monde rural. La présente étude revient (partie I) sur les enjeux pour les communautés à se saisir de cette responsabilité.

Considération n°10 : le cadre légal relatif à l’urbanisme commercial doit être révisé Le cadre légal de l’urbanisme commercial, et à travers lui, le droit à agir des collectivités dans leurs documents de planification urbaine, fait l’objet d’un débat qui reste ouvert. La capacité à intervenir des collectivités demeure limitée et surtout incertaine juridiquement. Cette étude précise (partie II) ces enjeux juridiques et techniques et les éléments majeurs du débat que l’AdCF appelle à poursuivre.

14

6 Magasine Challenges, 5 janvier 2009.

15

Urbanisme commercial / Juillet 2012

Partie 1

L’ urbanisme commercial dans les communautés :

un engagement croissant à conforter

Au travers d’une enquête réalisée en 2010, l’AdCF identifie les enjeux et les atouts des communautés en matière d’urbanisme commercial et pointe leurs voies de progrès sur ce sujet aussi stratégique que délicat. Les éléments de réflexion proposés reposent d’une part sur l’exploitation des réponses fournies par 148 communautés répondantes (9 communautés urbaines, 50 communautés d’agglomération, 67 communautés de communes à CETU et 22 communautés de communes à fiscalité additionnelle) et d’autre part sur les dynamiques territoriales observées ou objets de débats à l’occasion de temps d’échanges organisés notamment par l’AdCF (séminaires, rencontres en région…).

I. L’urbanisme commercial, un sujet de préoccupation croissante 1.1. Un niveau d’appropriation variable Beaucoup d’élus locaux se sont, ces vingt dernières années, appropriés leur centre-ville en l’aménageant et le modernisant, et en se souciant tant bien que mal de l’évolution du tissu commercial de proximité. Nombre d’entre eux se sentent pourtant « dépossédés » du devenir des pôles ou corridors commerciaux qui jalonnent les grandes pénétrantes de leur agglomération. A l’échelle de la communauté, cette « réappropriation » politique est un des éléments majeurs de l’implication intercommunale. L’enquête souligne qu’une part importante des communautés (62 %) se préoccupent depuis plusieurs années de l’inscription des équipements commerciaux sur leur territoire1. Pour 27 % d’entre elles, cette implication serait plus récente. Les nombreuses et régulières remontées de terrain soulignent une appropriation politique en fort développement, alimentée notamment en écho aux débats initiés par le gouvernement et le Parlement. Elle devient même notable en de très nombreux territoires. Cette implication s’explique bien sûr par les obligations nouvelles faites aux documents d’urbanisme, en particulier par la généralisation du DAC dans le SCOT. Elle est surtout le fruit de l’inquiétude de nombreux élus locaux face au diagnostic alarmant qu’ils dressent sur leur territoire.

1.2. Des communautés dans l’expectative Cette nouvelle mobilisation s’explique sûrement par le regard désormais plus vif que les responsables locaux semblent porter aux effets du commerce sur leur territoire. Si le diagnostic qu’ils opèrent est fréquemment consensuel, il est bien souvent amer : entrées de villes défigurées, espaces banalisés, pôles congestionnés où l’automobile règne en maître absolu, architectures standardisées, paysages pollués, foncier agricole consommé sans rationalité ou souci d’économie, agglomérations déséquilibrées, relations centres - périphéries fragilisées… De plus en plus nombreux sont les élus inquiets du rythme de création de nouvelles surfaces, qui reste à des niveaux inégalés (cf graphique p. 8). Le diagnostic n’a fait qu’empirer et les experts s’alarment des risques d’apparition à moyen terme de friches commerciales. Ils pointent sur certains territoires des décrochages notables entre le rythme d’implantation et la capacité locale de consommation.

La dynamique d’implantation commerciale sur le territoire communautaire est analysée comme : 10 % 9 %

déclinante stagnante 30 %

51 %

croissante exponentielle

Bien que difficiles à appréhender, ces risques de surproduction de surfaces de vente au regard des 8 % sont nettement avérés sur certains territoires urbains, même si 35 % des capacités locales de consommation communautés interrogées estiment que leur équipementsous-dimensionné commercial est sous-dimensionné. Seules 8 % des 34 % communautés font état d’un suréquipement manifeste sur leur territoire. Les risques de « cannibalisation » à la capacité locale des commerces, contraints à des fermetures, sont d’ores etadapté déjà pointés. 34 % des communautés interrogées consommation font mention de friches commerciales sur leur territoirededela manière ponctuelle et 5 % d’entre elles s’en inquiètent. sur-dimensionné 58 %

1

18

Il convient de prendre en considération le fait que l’enquête AdCF a certainement interpelé et davantage mobilisé les communautés déjà sensibles aux enjeux liés à l’implantation commerciale.

10 % 9 %

déclinante stagnante 30 %

croissante exponentielle

51 %

Au regard des capacités locales de consommation, l’équipement commercial de la communauté est perçu comme : 8%

sous-dimensionné

34 %

adapté à la capacité locale de la consommation sur-dimensionné

58 % la banalisation des entrées de ville

39 %

les déséquilibres entre centre et périphérie

39 %

10 %

la standardisation de l’architecture commerciale

28 %

est consensuel entre élus

1.3. Des les préoccupations davantage économiques flux mal maîtrisés (congestion...) partage les élus qu’urbanistiques la constitutions de blocs monofonctionnels 23 %

28 %

oppose les élus mal articulés avec les autres espaces urbains 51 % 39 % Cette prise de conscience, récente ou plus ancienne, favorise la mobilisation communautaire. Bien que l’altération des paysages par la publicité 21 % les principaux inconvénients identifiés par les communautés aient trait à l'aménagement des territoires (déséquilibre entre centre etdu périphérie et banalisation des entrées de ville), leurs préoccupations demeurent le gaspillage foncier disponible 22 % de rationalité...) encore prioritairement (manque économiques, loin devant les dimensions environnementales et paysagères encouragées par les lois Grenelle. la saturation des parcs de stationnement existants

plus d

100

3%

17 %

17 %

50

d’aucun débat

Les préoccupations des communautés sont avant tout d’ordre : d’aucun débat spécifique mais

3

d’une information régulière

26 %

d’un débat sur les dossiers les plus sensibles

Économique (emplois, diversification...) 40 %

moins

d’un débat sur chaque dossier

Social (services aux habitants, animation urbaine...)

Urbanistique (foncier, paysage, fonctions urbaines...) Politique (engagement de mandat...) 12 %

oui Fiscal (CETU, TASCOM...) non

88 % Les inconvénients des implantations commerciales identifiés par les communautés la banalisation des entrées de ville

39 %

les déséquilibres entre centre et périphérie

39 %

la standardisation de commerciale 38 % 62l’architecture %

le gaspillage du foncier disponible (manque de rationalité...)

49

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des pr 50 à 10

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23 %

Urbanisme commercial / Juillet 2012

28 %

la constitutions de blocs monofonctionnels de manière manière transversale mal articulés avec les isolée autres espaces de urbains et sectorielle et intégrée l’altération des paysages par la publicité

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28 %

les flux mal maîtrisés (congestion...)

45

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Économique27 (emplois, diversification...)

la constitutions de blocs monofonctionnels mal articulés avec les autres espaces urbains

23 %

l’altération des paysages par la publicité

21 %

le gaspillage du foncier disponible (manque de rationalité...)

22 %

la saturation des parcs de stationnement existants

3%

Pour les communautés, les implantations commerciales doivent permettre avant tout une diversification de l’offre commerciale (63 %) et renforcer l’attractivité commerciale des territoires (58 % des communautés). Le commerce doit également contribuer à satisfaire en premier lieu les besoins des consommateurs (61 %). Les préconisations du Grenelle en matière de gestion économe de l’espace ne semblent interpeller les communautés que dans une moindre mesure. La consommation foncière des commerces n’est (emplois, diversification...) une préoccupation que pourÉconomique 35 % d’entre elles et les coûts sociaux et environnementaux générés par l’implantation commerciale ne guident prioritairement leurs actions que dans 5 % des cas. Social (services aux habitants, animation urbaine...) Urbanistique (foncier, paysage, fonctions urbaines...) 1.4. Une appréciation sectorielle prédominante Politique (engagement de mandat...) Quel que soit le niveau d’appropriation dont il bénéficie localement, le commerce reste avant tout analysé dans une logique sectorielle. Cette dernière reste prédominante ce n’est que très progressivement que Fiscal (CETU, et TASCOM...) l’enjeu commercial est inscrit dans une approche décloisonnée et transversale. La pleine intégration du commerce dans l’urbanisme reste une voie majeure de progrès.

Au travers des politiques menées par la communauté, l’urbanisme commercial est traité :

62 %

38 %

de manière isolée et sectorielle

de manière transversale et intégrée

50 45

49

40 35 30 25

27

20 15 10

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37 %

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20 prohibée car exclue explicitement des statuts

délicate car mal affirmeé dans les statuts

9

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2

évidente et légitime car inscrite dans les statuts

les déséquilibres entre centre et périphérie

39 %

10 % 9 %

la standardisation de l’architecture commercialedéclinante

28 %

les flux mal maîtrisés (congestion...)stagnante

28 %

30 %

la constitutions de blocs monofonctionnelscroissante mal articulés avec les autres espaces urbains

23 %

exponentielle

51 %

II. L’urbanisme commercial, un sujet « sensible » l’altération des paysages par la publicité

le gaspillage du foncier disponible (manque de rationalité...)

la saturation des parcs de stationnement existants

21 % 22 %

3%

8%

sous-dimensionné 34 % 2.1. Objet territorial « éminemment politique »

adapté à la capacité locale Les enjeux politiques autour de ce sujet sont nombreux peuvent parfois diviser les élus au sein des de et la consommation communautés. L’urbanisme commercial est un sujet délicat et, dans les territoires à forte pression, il peut sur-dimensionné Économique (emplois, diversification...) en effet partager les élus (39 %) voire les opposer (10 %). 58 % Social (services aux habitants, animation urbaine...)

Au sein de la communauté, le sujet de l’aménagement commercial : Urbanistique (foncier, paysage, fonctions urbaines...)

10 %

Politique (engagement de mandat...)

estTASCOM...) consensuel entre élus Fiscal (CETU, partage les élus 51 %

39 %

oppose les élus

Cependant, la moitié des communautés ne disposent d’aucun document sur lequel puisse s’organiser l’échange politique autour des projets d’implantation ; seules 17 % des communautés débattent d’ailleurs 17 % 17 % sur chaque dossier d’implantation avant son examen end’aucun CDAC. Peut-être est-ce la raison pour laquelle le débat sujet reste prioritairement du ressort direct du président (49 %). Sujet éminemment politique, le commerce % 38 % à l’image d’aucun débat spécifique mais demeure également un sujet62majoritairement économique de la part importante de viced’une information régulière présidents en charge du développement économique (27 %) qui se voient directement responsabilisés sur 26 % d’un débat les de dossiers les plus sensibles les questions d’urbanisme commercial (proportion a contrario très sur faible vice-présidents en charge de 40 % l’aménagement du territoire). de manière isolée de manièred’un transversale débat sur chaque dossier et sectorielle

et intégrée

Dans l’organisation de la communauté, le responsable en matière d’urbanisme commercial est : 50 45

12 %

oui

49

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40 35 30 25

88 %

27

20 15 10

8

3

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2

élu

56 %

37 %

Urbanisme commercial / Juillet 2012

5

21

8% 34 %

sous-dimensionné adapté à la capacité locale de la consommation sur-dimensionné

58 %

2.2. Difficile mais progressive organisation des débats Moins d’une communauté sur cinq organise un échange régulier sur les dossiers d’implantation. Dans bien des cas (39 %), seuls les dossiers 10 % les plus sensibles donnent lieu à un débat au sein de la communauté. Certaines communautés ont pris l’habitude de réunir le conseil communautaire pour statuer sur les projets est consensuel entre élus d’implantation comme c’est le cas dans les agglomérations de Lille, Nantes ou Brest. Cette mobilisation partage d’urbanisme les élus témoigne principalement du volontarisme local en matière commercial. L’ambition est variable : certaines s’interrogent déjà sur le devenir de leurs zones commerciales et sur leurs capacités oppose les élus d’action alors que d’autres tentent encore51 d’organiser les implantations commerciales. 39 % %

Au sein du conseil communautaire, les projets d’implantation commerciale font l’objet : 17 %

17 %

26 % 40 %

d’aucun débat d’aucun débat spécifique mais d’une information régulière d’un débat sur les dossiers les plus sensibles d’un débat sur chaque dossier

Ce qu'ils en pensent12 %

oui « Faire face à la puissance des grands groupes commerciaux non est difficile : le manque de relation avec les partenaires commerciaux et de contrôle sur le contenu des projets ne facilitent pas le dialogue ». « Nous éprouvons des difficultés à mobiliser les communes sur un projet commun et à le faire accepter en dépassant les intérêts particuliers de chacune d’entre elles ». 88 % « Le jeu d’acteurs est complexe et les logiques de marché sont difficilement régulables ». Source : enquête AdCF, réponses aux questions ouvertes sur l’appropriation politique

L’enquête souligne les enjeux de cohérence (43 %) voire de concurrence (47 %) entre communautés, ainsi que les difficultés de concertation et de réflexion conjointe à une échelle intercommunautaire. Tel est l’un des enjeux du SCOT.

22

de manière isolée et sectorielle

de manière transversale et intégrée

III. Une compétence communautaire en construction 50

49

45 40 35 30

25 27 3.1. Des compétences insuffisamment définies 20

Les contours de la compétence juridique des communautés et de leur « droit à agir » sont difficiles à 15 dessiner. Les communautés perçoivent d’ailleurs assez mal leurs propres habilitations statutaires : d'une 10 part, la compétence économique fait souvent l’objet d’une définition de l’intérêt communautaire plus 9 ne faisant pas 3 ; d'autre8part, la compétence 3 ou moins5 précise en matière de commerce aménagement 2 explicitement mention de l’urbanisme commercial. 0 nt

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l é a oire ié ial fa e une compétence ar ique i ide aut des communautés, ab Au vu des réponses à saisir. chl'urbanisme édcommercial t c dé treapparaît comme ch rés un éfin pons au t d mer en terri f à litiqu en nom d i n t n t t e p omm s n e l i n u e u n éco tra e po om Ainsi, pourla c57% des inadaptés ouinisimprécis. La compétence peut être sid t csont er ide nt dles statuts é ide communautés, t s l d r s n é b é n p ce -pr geme de absente dm nsa -pr me ice eme totalement Respectivement 39% et u35% des communautés sen ice a(7%). ice ppedes statuts n a espodes représentants le v énag (ab le v mén r le v velo e m a d répondantes ujugent que leur d'aménagement commercial est faible ou moyen. dé l’a e l’ rôle en matière d

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Au sein des communautés, l’habilitation à agir au regard de leur statut est : 56 %

37 %

7%

prohibée car exclue explicitement des statuts

délicate car mal affirmeé dans les statuts

évidente et légitime car inscrite dans les statuts

3.2. Des périmètres communautaires jugés satisfaisants

Urbanisme commercial / Juillet 2012

Les communautés considèrent dans leur grande majorité (à 73 %, avec une proportion croissante avec le poids démographique de la communauté) que leur périmètre est plutôt pertinent pour agir en matière d’urbanisme commercial au regard des pratiques locales de consommation. Ces pratiques n’étant cependant que rarement connues ou finement analysées, ce regard encourageant sur la pertinence du périmètre doit naturellement être apprécié avec précaution. Le rayonnement de chaque type de structures commerciales doit ainsi être pris en compte, le périmètre pertinent étant idéalement défini par la réalité économique et la zone de chalandise attendue des différents équipements. On sait l’échelle municipale largement dépassée par les zones de chalandise de la grande majorité des enseignes, et le commerce est très nettement devenu une problématique intercommunale et d’agglomération, voire régionale lorsqu’il s’agit d’établissements à rayonnement majeur.

23

10 % 9 %

déclinante

39 %

stagnante 30 %

39 %

croissante exponentielle

51 %

Au regard des pratiques de consommation, le périmètre de la communauté est-il perçu comme pertinent ? non (total 73 %) 8%

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58 %

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30 à 50 000 habitants

moins de 30 000 habitants

sur-dimensionné

82 %

77 % 33 %

10 %

67 %

est consensuel entre élus

partage les élus Les recherches d’équilibre auxquelles le développement commercial doit répondre sont en effet à appréhender à différentes échelles. À une échelle supra départementale oppose les élus d’une part, pour répondre à 51 % 39 % entre agglomérations, des enjeux de complémentarité au regard de certaines pratiques commerciales. À l’échelle locale (bassin de vie) d’autre part, pour répondre à des enjeux de complémentarité entre périphérie et centre-ville, entre les différents pôles commerciaux et « centralités » composant une agglomération, entre la zone rurale et l’espace urbain. Le périmètre d’élaboration des documents prospectifs de planification revêt alors une importance fondamentale. La prise en considération de l’organisation et des enjeux du commerce sur l’ensemble de l’armature urbaine doit pouvoir être assurée. un document d’aménagement 17 %

17 %

d’aucun débat 2% 3.3. Une commercial (DAC)capacité au sens de la LMEà agir perfectible d’aucun débat spécifique mais charte d’urbanisme commercial Laune majorité des communautés (88%) estime que leur rôle d’une pourrait être renforcé en matière d'urbanisme 14 % information régulière ou apparentée comercial : les voies de progrès sont donc larges. 26 % d’un débat sur les dossiers les plus sensibles un document ou dispositif 14 %

40 % non conventionnel

débat sur chaque dossier La communauté pourrait-elle jouer und’un rôle plus efficace un schéma de développement % qu’aujourd’hui en(SDC) matière d’urbanisme 21commercial ? commercial 49 %

sans document

12 %

oui non

88 %

des prescriptions au sein d’un PLU intercommunal

4%

un volet «marchandise en ville» ou «logistique urbaine» au sein du PDU

4%

Les communautés évoquent, pour cela, le besoin d’élaborer des documents de planification urbaine intégrant davantage cetteautre problématique commerciale, le nécessaire renforcement de leurs outils 9% d’intervention foncière, la pertinence de partenariats entre acteurs publics et privés, l’utile redéfinition des des communauté. prescriptions au sein statuts de leur 29 % de PLU communaux

48 %

des orientations au sein du SCOT

24

continues ponctuelles

10 %

61 %

De quelle manière le rôle des intercommunalités pourrait-il être renforcé ? (choix multiple possible) En élaborant un document cadre en matière d’aménagement commercial

67 %

En intégrant plus fortement l’urbanisme commercial dans les orientations du SCOT

55 %

En se dotant de nouveaux moyens d’action sur le foncier (préemption, encadrement des baux commerciaux...)

38 %

En formalisant des partenariats avec les professionnels du commerce

36 %

En instaurant un espace de concertation entre acteurs privés et publics

34 %

En élaborant un PLU intercommunal

33 %

En coordonnant mieux les PLU communaux

33 %

En redéfinissant l’intérêt communautaire

27 %

Par une évolution du périmètre de la communauté

16 %

En transférant des compétences facultatives

8 %

Ce qu'ils en pensent « Nous ne disposons pas de levier d’action pour maintenir une diversité commerciale et relever le niveau qualitatif des équipements ». « L’insuffisance de moyens légaux pour imposer des localisations prioritaires et contraindre à rehausser le niveau qualitatif des équipements est problématique ». « Il est d’autant plus difficile de ne pas prendre en compte les critères économiques (zone de chalandise, offre existante) dans l’instruction des demandes que les critères plus environnementaux sont mal définis ».

Urbanisme commercial / Juillet 2012

Source : enquête AdCF, réponses aux questions ouvertes sur les outils à disposition.

25

% 39 % 39

non non (total (total 73 73 %) %)

oui oui (total (total 27 27 %) %)

IV. L’action des communautés en matière de commerce 10 % % 10

plus de de 200 200 000 000 habitants habitants plus

90 % % 90

18 18 % %

000 habitants habitants 100 à à 200 200 000 100

82 % 82 %

31 % 31 %

000 habitants habitants 50 à à 100 100 000 50

69 % 69cation % 4.1. Un engagement encore timide dans la planifi 23 commerciale 23 % % 30 30 à à 50 50 000 000 habitants habitants 77 % 77 %

Pour les communautés ayant répondu à l’enquête, le manque d’outils à disposition limite leur capacité à 33du % développement commercial. Pourtant, leur assumer une pleine responsabilité politique sur le champ33 % moins 000 habitants habitants moins de de 30 30 000 67 % implication en matière de développement économique, d’aménagement de l’espace, 67 de% politique locale de l’habitat, de déplacements ou de réseaux les place de manière évidente au cœur de cette problématique d'urbanisme commercial, éminemment transversale. 48 % des communautés ne disposent d’aucun document cadre pour planifier les implantations commerciales. Seules 21 % des communautés ont élaboré (ou contribué à élaborer, si le périmètre est plus large) des schémas de développement commercial (SDC) et très rares sont les communautés d’ores et déjà engagées dans une procédure d’élaboration d’un DAC 2 (document d’aménagement commercial), appelé à devenir le document de référence en la matière.

Au sein des communautés, les implantations commerciales sont encadrées par : un un document document d’aménagement d’aménagement commercial commercial (DAC) (DAC) au au sens sens de de la la LME LME

2% % 2

une une charte charte d’urbanisme d’urbanisme commercial commercial ou ou apparentée apparentée

14 % % 14

un un document document ou ou dispositif dispositif non non conventionnel conventionnel

14 14 % %

un un schéma schéma de de développement développement commercial commercial (SDC) (SDC)

21 % 21 % 49 % 49 %

sans sans document document

Au sein des communautés, l’intégration du commerce dans les documents d’urbanisme se fait par : des des prescriptions prescriptions au au sein sein d’un d’un PLU PLU intercommunal intercommunal

4% % 4

un volet volet «marchandise «marchandise en en ville» ville» ou ou un «logistique «logistique urbaine» urbaine» au au sein sein du du PDU PDU

4 % 4% 9 9% %

autre autre des des prescriptions prescriptions au au sein sein de de PLU PLU communaux communaux

29 % 29 % 48 % 48 %

des orientations orientations au au sein sein du du SCOT SCOT des

Rendue obligatoire par la loi Grenelle II, la généralisation du SCOT à l’horizon 2017 devrait, du fait de l’intégration obligatoire d’un DAC en son sein, constituer une importante évolution en matière de planification du commerce. Mais, qu’elles figurent dans un SCOT ou dans un PLU (intercommunal ou communal), les prescriptions relatives au commerce auront à prendre en considération les rapides mutations de la structure et du fonctionnement commercial. L’analyse prospective est difficile à conduire au-delà de cinq, voire trois ans. Cette particularité est à mettre en parallèle avec les délais d’élaboration des documents d’urbanisme. continues continues 2

26

ponctuelles

10 10 % %

% 61 % Parmi les communautés ayantponctuelles répondu à l’enquête, 7 d’entre elles affirment avoir un DAC. Nous savons que 61 4 agglomérations seulement ont élaboré un DAC au sens de la LME (Brest, Toulouse, Saint-Etienne, Besançon) dès 2009 et que 4 autres sont en cours d’élaboration (Nice, 28 % % Bordeaux, Nantes, Troyes). non non effectuées effectuées 28

Les initiatives des collectivités trouvent dans les orientations commerces des SCOT des formes variées. Le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du SCOT de Chambéry contient un volet commercial qui analyse la dépense des ménages par territoire, les formats de vente et les familles de produits. Le DOO définit un volume d’autorisation en grandes surfaces de 9 000 m2 par an, qui sera réévalué au bout de cinq ans mais sans remettre en question la localisation du développement. À Montpellier, trois niveaux d’orientations fondés sur les zones de chalandise pour une offre spatialisée et hiérarchisée ont été définis : une zone de chalandise « aire urbaine élargie », une zone de chalandise « intercommunale » et une zone de chalandise « communale ou de quartier ». Le SCOT de Grenoble a fait l’objet d’une modification spécifique en 2004 visant à préciser les orientations en matière de commerce. Fondé sur les fréquences de consommation des ménages, il identifie des lieux d’achats quotidiens, occasionnels (lourds ou légers) ou exceptionnels. Cette approche permet de structurer le schéma sur des enjeux visant à rééquilibrer la part commerciale des secteurs extérieurs, à renforcer les pôles urbains et redynamiser le commerce de proximité, et à définir des lieux préférentiels d’accueil du commerce. Une approche environnementale et paysagère est également intégrée afin de lutter contre les effets négatifs des concentrations commerciales le long des infrastructures routières.

Ce qu'ils en pensent « La portée juridique du DAC provisoire est peu connue et est source d’instabilité juridique ». « Les outils manquent ou sont à perfectionner pour contrôler l’offre commerciale (mission de contrôle et de statistique, rôle des ODEC) ». « Le manque d’analyse régulière des pratiques des consommateurs et l’absence de charte architecturale des entrées de ville et des bâtiments commerciaux sont fortement préjudiciables ». « La création d’un outil permettant de changer la vocation des bâtiments commerciaux serait utile ». « Les PLU intercommunaux devraient être renforcés ». « La régulation des implantations commerciales pâtit localement, d’une part, de l’absence d’un document « commerce » opposable qui pourrait s’inscrire dans un plus vaste schéma élaboré à l’échelle départementale ou régionale et, d’autre part, d’outils adaptés d’intervention foncière ». « Posent problème : l’incapacité de maîtriser les implantations inférieures à 1 000 m2 ; l’absence de lien entre l’urbanisme commercial et l’urbanisme opérationnel et réglementaire ; l’impossibilité de distinguer les types de commerce dans les PLU ».

Urbanisme commercial / Juillet 2012

Source : enquête AdCF, réponses aux questions ouvertes sur les outils de planification.

27

18 %

100 à 200 000 habitants

82 % 31 %

50 à 100 000 habitants

69 % 23 %

30 à 50 000 habitants

77 %

Les initiatives des collectivités en 33 %matière de commerce trouvent dans le règlement et le zonage du PLU des formes 67 % variées.

moins de 30 000 habitants

Dans la communauté urbaine de Nantes Métropole, un dispositif réglementaire a été intégré dans les 24 PLU de la communauté pour maîtriser la croissance des pôles commerciaux périphériques et empêcher la création de nouveaux pôles. Les PLU distinguent les zones UE, réservées au commerce de gros, aux PME-PMI, aux bureaux et services et les zones UEc dédiées au commerce de détail et aux activités de loisirs. Sont autorisées en secteur UEc les opérations de démolition-reconstruction des constructions existantes à destination du commerce de détail, dans la limite d’un plafond de SHON représentant au maximum 5 % de surface supplémentaire par rapport à la surface de l’emprise au sol bâtie initiale : • limitation des extensions des commerces de détail existants à 50 m2 de SHON pour les constructions de 0 à 1 000 m2 ; un document d’aménagement

2% • commercial à 125 m2 de SHON pour lesLME constructions de 1 001 à 2 500 m2 de SHON ; (DAC) au sens de la

• d’un plafond de SHON représentant au maximum 5 % de surface supplémentaire par rapport à la une charte d’urbanisme commercial 14 % ouau apparentée surface de l’emprise sol bâtie initiale, pour les constructions de plus de 2 500 m2 de SHON. un document dispositif Les dispositions du PLUou intercommunal du Grand Lyon (élaboré à l’échelle des 55 communes) portent 14 % non conventionnel à la fois sur le centre et la périphérie. Concernant les centres-villes, deux niveaux de réglementation se superposent. polarités commerciales sont définies comme les lieux favorables à l’implantation un schéma Les de développement 21 % commercial (SDC) le développement par la fixation de seuils de m2 commerciaux. Le du commerce tout en maîtrisant deuxième dispositif est fondé sur les linéaires commerciaux qui définissent trois types d’occupation 49 % sans document de locaux en pied d’immeuble : les linéaires non réglementés, les linéaires toutes activités (excluant donc le logement), et les linéaires artisanaux et commerciaux (excluant logements et services). En périphérie, le PLU introduit une distinction en termes de zonage faisant apparaître une zone Ux spécifique à l’occupation commerciale. Dans ces zones, la « maîtrise » de la surface de vente est mise en œuvre à travers des règles de constructibilité jouant principalement sur le coefficient d’emprise au sol et la hauteur des bâtiments. Ainsi, le commerce peut évoluer dans ces zones par modification dans ses murs de sa surface de vente, mais l’emprise foncière reste stable. Les zones Ux ont été très finement délimitées, bâtiment par bâtiment, limitant fortement les possibilités de mutation d’un bâtiment des prescriptions au sein d’un PLU 4% d’activité en commerce. intercommunal un volet «marchandise en ville» ou «logistique urbaine» au sein du PDU

4%

4.2. Des outils d’observation à structurer 9%

autre

Le suivi régulier des pratiques commerciales et/ou de consommation sur le territoire ne serait assuré que par 10 % seulement des communautés. 62 % d’entre elles ne mèneraient que des analyses ponctuelles et des prescriptions au sein 29 % 28 % n’en effectueraient aucune. de PLU communaux Les analyses conduites par les communautés ont un caractère essentiellement économique et portent 48 % des orientations au sein du SCOT majoritairement sur la diversité de l’offre commerciale (79 %) et les comportements d’achat (68 %). Ces analyses abordent très peu les coûts sociaux et environnementaux (5 %) et les questions foncières (35 %). Naturellement, se pose ici la question de la capacité des collectivités à se doter d’une ingénierie adaptée. Il apparaît que les communautés d’agglomération et urbaines en disposent davantage, au bénéfice d’une observation plus fine et régulière des mouvements commerciaux sur les territoires.

Les analyses des pratiques commerciales et / ou de consommation sont : continues

10 %

ponctuelles non effectuées

28

61 % 28 %

Des démarches innovantes croisent les logiques d’observation, de concertation et de gouvernance. Dans la communauté de communes de Terres de Montaigu, les élus travaillent depuis 2005 au sein d’une commission intercommunale d’équipement commercial. Leur objectif était de maîtriser le sujet de l’urbanisme commercial et d’avoir une vision partagée de l’aménagement. Cette initiative a permis de donner une meilleure lisibilité des projets commerciaux en interne, vis-à-vis des partenaires extérieurs et des consommateurs. La conférence d’urbanisme commercial (CUC) de l’aire urbaine de Toulouse a été créée en 2006 pour apporter une réponse plus proche des enjeux d’urbanisme et d’aménagement. La CUC a pour mission de produire une information actualisée et partagée, de mettre en œuvre les orientations du SDC et de s’assurer de leur prise en compte par l’interSCOT. L’observation des évolutions du commerce, des changements de l’activité commerciale et des pratiques des habitants constitue une des missions primordiales de l’observatoire. Son rôle d’information est également essentiel pour communiquer sur les projets des différentes collectivités et avoir connaissance le plus en amont possible des projets commerciaux. Enfin, la CUC doit aussi veiller à favoriser les échanges avec les multiples partenaires pour favoriser une vision commune du développement commercial. Cette démarche témoigne d’un besoin de dépasser les limites institutionnelles et d’aboutir à une vision partagée des enjeux d’aménagement commercial. L’agence de développement et d’urbanisme de Lille Métropole (ADU) assure une observation régulière des évolutions commerciales et des modes de consommation aux échelles de l’arrondissement et de l’aire métropolitaine de Lille. Elle suit notamment, par la géolocalisation, les informations portant sur tous les équipements commerciaux de l’agglomération et sur toutes les demandes d’autorisation commerciale ou projets soumis à CDEC / CDAC depuis 1994. L’ADU est chargée de la réalisation et de la mise en œuvre du Schéma de développement et d’urbanisme commercial (SDUC) de la métropole. La stratégie du SDUC est portée par la Conférence permanente d’urbanisme commercial (CPUC) de Lille Métropole qui, depuis 1997, a pour mission de partager le diagnostic des évolutions commerciales métropolitaines et de construire une vision commune du développement commercial. La communauté de Brest Métropole Océane a récemment installé une conférence d’aménagement commercial avec pour ambition d’être un lieu de concertation et un observatoire du commerce et de la consommation.

4.3. Un engagement timide dans la requalification des espaces commerciaux Aux côtés de la maîtrise du développement futur des espaces commerciaux, la réhabilitation des espaces commerciaux existants constitue un enjeu important pour les communautés. Un tiers d’entre elles déclare s’être déjà emparé de ces problématiques et intervenir dans la requalification d’espaces commerciaux existants. Cependant, les stratégies actuelles des communautés semblent encore majoritairement extensives, motivées par un objectif de diversification et de modernisation de l’appareil commercial.

Urbanisme commercial / Juillet 2012

La requalification d’espaces commerciaux, qui doit s’inscrire dans un projet de territoire plus large intégrant les problématiques de logement, de déplacement et de développement durable, ne semble pas bénéficier aujourd’hui de l’ensemble des outils qui lui serait nécessaire. D'une part, la multiplicité des parties prenantes (promoteurs, enseignes exploitantes, propriétaires…) à associer aux stratégies de requalification de ces espaces commerciaux invite à créer des modes de coordination originaux entre acteurs privés et collectivités. D'autre part, l'organisation spécifique de la propriété foncière et du bâti nécessite de repenser les outils d'intervention.

29

Des communautés se sont toutefois lancées dans des démarches de requalification de zones commerciales. Pont de l’Ane-Monthieu est le troisième plus grand pôle commercial périphérique de l’agglomération de Saint-Étienne en termes de chiffre d’affaires. Cependant, les problèmes d’évasion commerciale, de sous-dimensionnement de l’offre et d’obsolescence de nombreux formats commerciaux du type « boîtes à chaussures » ternissaient l’image de la zone et affaiblissaient sa compétitivité. À cela, s’ajoutaient des problèmes importants d’accessibilité à la zone. Le projet de requalification, fruit avant tout de l’initiative privée du groupe Casino, prévoit une concentration de l’offre commerciale autour de l’hypermarché et le développement des transports en commun, avec notamment l’arrivée d’une ligne de tramway. Cette zone devrait à terme constituer un nouveau quartier de l’agglomération avec des commerces, des locaux d’activités, des logements et des activités de loisirs. La communauté d’agglomération du Parisis et la ville de Montigny-lès-Cormeilles (Val-d’Oise) souhaitent restructurer le centre-ville en requalifiant la RD 14, véritable coupure entre les deux parties de la ville. L’objectif du projet est de transformer cette artère en une avenue urbaine permettant de faire la couture entre les deux parties de la ville et de faire muter le tissu commercial des abords de la RD 14 vers un quartier mixte ; la zone commerciale autour de l’hypermarché Carrefour doit par conséquent être restructurée. Le projet, dans une coopération croissante avec l’agglomération, prévoit la création d’une galerie marchande et d’un multiplex, l’aménagement d’une grande place publique, la création d’un transport en commun en site propre sur la RD 14 et la construction de 40 000 m² de SHON de logements. La RD 14 deviendrait ainsi une zone à la fois commerciale et résidentielle.

4.4. Une coproduction communes/communautés indispensable L’action de la communauté dans le domaine de l'urbanisme commercial ne peut être pensée en dehors d’une logique de co-construction avec ses communes membres. C’est ce couple local qui peut agir efficacement tant les dynamiques commerciales ont des effets structurants à plusieurs échelles (échelle du quartier, de la commune, de la communauté, voire de la région). Par ailleurs, l'urbanisme commercial mobilise des compétences municipales, en particulier en termes de droit de l'urbanisme (PLU…) resté essentiellement municipal. Vecteur de développement économique, l'urbanisme commercial relève aussi des communautés. En pratique, le portage politique des projets d'équipements commerciaux nécessite une coopération étroite entre communes et communautés. À titre d'exemple, c’est dans un lien étroit avec les communes que la qualité paysagère des entrées de ville peut être améliorée, l’affichage et la signalétique des enseignes commerciales peuvent être plus efficacement réglementés, que l’espace public peut être rendu plus attractif avec l’installation de mobilier urbain, la piétonisation des rues commerçantes et l’animation régulière des espaces commerciaux. Des aides financières existent pour soutenir ces initiatives de renouvellement urbain (opération FISAC, ANRU, EPARECA, OPAH) pour maintenir les commerces dans les quartiers difficiles, pour maintenir les commerces dans les centres-villes… Les actions de veille immobilière et foncière ou encore d’accompagnement des commerçants dans les procédures de transmissions/reprises, le remembrement commercial et les plans de marchandisage permettent aussi de restructurer le commerce, notamment dans les centres-villes. Le sujet du commerce reste lié à l’ensemble des autres politiques publiques qui sont mises en œuvre sur les territoires. Cependant, son approche aujourd’hui cloisonnée limite la prise en compte des interactions existant entre le développement commercial et les transports des biens, les déplacements des personnes, le développement résidentiel et la politique de l’habitat. Pourtant, la desserte en transport collectif par exemple préoccupe certaines communautés (39 %) qui mènent des actions pour améliorer la mobilité et l’accessibilité. Elles entendent organiser le stationnement, améliorer les dessertes en transport en commun, mettre en place des navettes (projet Citymobil à La Rochelle), constituer des espaces logistiques urbains (ELU) pour organiser la distribution de marchandises dans les zones denses des agglomérations et rationaliser les flux de véhicules. En centre-ville, des espaces de livraison de proximité (ELP) se mettent en place, à titre expérimental comme à La Rochelle, ou de façon plus poussée dans des agglomérations comme celles de Bordeaux ou de Rouen… En périphérie, le cross docking (plate-forme d’approvisionnement) s’organise également. Nombre de ces initiatives ne peuvent être conduites sans une parfaite complémentarité au sein du couple communes / communauté.

30

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Urbanisme commercial / Juillet 2012

Partie I1

Le cadre légal de l’urbanisme commercial :

un débat d’actualité

Le « droit à intervenir » des collectivités à travers leurs documents d’urbanisme locaux reste limité et instable. L’AdCF appelle à une reprise du débat parlementaire. Celui-ci a été brutalement interrompu en 2011 après l’approbation en première lecture à l’Assemblée nationale et au Sénat d’une proposition de loi portant réforme en profondeur du cadre légal.

I. L’échec de 40 ans de législation  Dès la fin des années 1960, le législateur a institué un mécanisme de contrôle de l’implantation des surfaces commerciales. Il entendait la soumettre à un régime d’autorisation spécifique et comptait en maîtriser le développement. Cette réglementation distincte a tenté de suivre les évolutions du commerce et a affiché une volonté ambitieuse de protéger le petit commerce tout en permettant aux consommateurs de satisfaire leurs besoins. Ces préoccupations ont eu pour effet de faire régulièrement évoluer la législation dans ce domaine, sans pour autant parvenir aux objectifs fixés et empêcher un développement essentiellement anarchique des zones commerciales.

40 ans de législation : les principales lois sur l’urbanisme commercial Intitulé de la loi Circulaire n° 61-43 du 24 août 1961 Circulaire du 27 août 1969

Mesures Circulaire déterminant les conditions dans lesquelles l’équipement commercial est pris en compte dans les plans d’urbanisme. Circulaire relative à la place de l’équipement commercial dans le développement urbain ; instaure la première procédure d’examen, sous la forme d’un comité consultatif spécialisé, préalable à la délivrance d’un permis de construire sur les projets de plus de 10 000 m² de plancher.

Loi n°69-1263 du 31 décembre 1969

Loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, met en place une législation spécifique en instituant une procédure d’examen préalable à la délivrance des permis de construire pour les commerces de plus de 3 000 m² de surface de vente par les commissions départementales d’urbanisme commercial (CDUC). Le texte crée également la commission nationale d’urbanisme commercial (CNUC).

Loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 dite loi « Royer »

Loi d’orientation du commerce et de l’artisanat, abaisse à 1 500 m² le seuil de surface de vente soumises à autorisation dans les villes de plus de 40 000 habitants et à 1 000 m² dans les communes plus petites. Ce texte renforce le précédent en offrant aux CDUC un pouvoir de décision et non plus seulement un rôle consultatif.

Loi n° 90-1260 du 31 décembre 1990 dite « loi Doubin »

Loi sans effet sur les seuils mais qui introduit la notion « d’ensemble commercial ». Elle vise à éviter la prolifération des « boîtes » qui individuellement ont une surface en deçà de la limite maximum autorisée (inférieure à 1 000 m² ou inférieure à 1 500 m² de surface de vente) et qui par conséquent sont dispensées de demandes d’autorisation.

Loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 dite « loi Sapin »

Loi relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques. Elle transforme les CDUC en commissions départementales d’équipement commercial (CDEC), qui rassemblent désormais 7 membres au lieu de 20.

Loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 dite loi « Raffarin »

Loi portant sur le développement et la promotion du commerce et de l’artisanat commercial et modifiant la loi Royer en abaissant notamment le seuil de passage en CDEC à un seuil unique de 300 m² de surface de vente et en obligeant à soumettre tout projet de plus de 6 000 m² de surface de vente à la procédure de l’enquête publique, préalablement au passage en CDEC. Expérimentation des schémas de développement commercial (SDC).

Les premières circulaires ministérielles invitaient à prendre en compte le commerce dans l’élaboration des documents d’urbanisme. Des comités consultatifs départementaux avaient été créés pour donner un avis sur le contenu commercial des SDAU et des POS. Ces derniers pouvaient ainsi « déterminer, en particulier (…) la localisation des services et activités les plus importantes (…) » ; leur latitude quant à leur degré de précision restait cependant large. Depuis la mise en place de la législation spécifique instaurant l’examen préalable à la délivrance des permis de construire en 1969, seules deux grandes lois ont cherché à intervenir dans le domaine de l’urbanisme commercial pour tenter de réguler les implantations. Ces lois, Royer (1973) et Raffarin (1996), visaient à protéger le petit commerce face à la croissance exponentielle des nouvelles formes de distribution, en périphérie des villes notamment. Malgré leurs louables intentions, ces dernières ont échoué tant sur le plan de la régulation du commerce que sur les aspects urbanistiques.

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Le nombre de demandes d’autorisation accordées par des commissions départementales spécialisées dans l’implantation commerciale1 n’a cessé de croître depuis leur création en 1969, au point d’atteindre depuis les années 2000 des records absolus. Les demandes d’autorisations d’implantation de surfaces commerciales ont atteint les chiffres record de 3 à 4 millions de m2 autorisés par an en moyenne.

Évolution des autorisations de surfaces commerciales autorisées pour des magasins de plus de 300 m2 en commission d’équipement et d”aménagement commercial m2 des surfaces de vente autorisées 4 500 000 4 000 000

mètres carrés

3 500 000 3 000 000 2 500 000 2 000 000 1 500 000

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1 000 000

années Sources : DGCIS est estimation Procos pour l'année 2009.

La persistance des déséquilibres entre petit commerce et grande distribution, centre-ville et périphérie a appelé ces dernières années à la refonte du cadre législatif. Les années 2000 ont ouvert la voie à une nouvelle approche de l’urbanisme et à une nouvelle façon de penser la ville. Le commerce, bien que ne constituant pas l’objet central des nouveaux textes, s’en est trouvé progressivement réinterrogé dans sa relation avec la ville. Les lois Solidarité et Renouvellement Urbains (Loi SRU du 13 décembre 2000) et Engagement National pour l’Environnement (Loi ENE du 1 juillet 2010) axées sur l’urbanisme et la Loi de Modernisation de l’Economie (LME du 4 août 2008) relative à l’économie et aux finances ont cherché à accompagner ces mutations. Ces lois interpellent directement les collectivités locales mais nombre de leurs dispositions comportent des imprécisions et suscitent des difficultés dans leur mise en œuvre. Sûrement témoignent-elles ainsi de l’absence de débat parlementaire abouti en la matière.

Évolutions législatives récentes. Les principaux textes sur l’urbanisme commercial (2000-201 1) Mesures

Loi n° 2000-1208 de solidarité et renouvellement urbains du 13 décembre 2000, dite loi « SRU »

Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain. Les SDC sont inclus aux schémas de cohérence territoriale (SCOT), élaborés par l’État et les collectivités au niveau départemental, en remplacement des SDAU. Les autorisations d’exploitation commerciale et les schémas de développement commercial doivent être également rendues compatibles avec les SCOT.

Décret n° 2002-1369 relatif aux schémas de développement commercial

Les SDC rassembleront des « informations disponibles sur l’activité commerciale et son environnement économique », et proposeront « une analyse prospective qui indique les orientations en matière de développement commercial et les secteurs d’activité commerciale à privilégier ».

1 Les commissions départementales d’urbanisme commercial (CDUC) ont été instituées en 1969. Leur appellation a évolué par la suite, devenant les commissions départementales d’équipement commercial (CDEC) puis devenues les commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) par décret n° 2008-1212 du 24 novembre 2008 relatif à l’aménagement commercial, en application de la loi de modernisation de l’économie (LME) du 4 août 2008. L’ouverture d’un commerce dépassant un certain seuil de surface de vente est soumise à l’obtention d’une autorisation préalable d’exploitation délivrée par ces commissions.

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Intitulé du texte

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Commission Renaud Dutreil (25 octobre 2006 au 13 février 2007)

Loi relative à la modernisation de l’urbanisme commercial. Elle propose une intégration complète de l’urbanisme commercial dans l’urbanisme général, l’instauration d’une seule autorisation permettant de construire et d’exploiter une surface commerciale, un seul ensemble de critères (compatibilité des PLU aux SDC), la suppression de la double instruction et du double niveau de décision CDEC et CNEC au profit d’une seule instance (CDAC ou CNAC selon la taille des projets).

Loi n° 2008-776 de modernisation de l’économie du 4 août 2008, dite loi « LME »

Loi relevant les seuils de demande d’autorisation à 1 000 m2 ; elle recompose les commissions qui, changeant d’appellation, deviennent les CDAC (Commission départementale d’aménagement commercial). Les critères d’appréciation des projets se font au regard de l’aménagement du territoire et du développement durable. Elle ouvre la possibilité aux SCOT d’intégrer un DAC (Document d’aménagement commercial).Les maires et les présidents d’EPCI des communes de moins de 20 000 habitants disposent d’un droit dérogatoire pour les projets de 300 à 1 000 m2, sauf si celles-ci sont couvertes par un SCOT.

Rapport du député Jean-Paul Charié « Avec le commerce, mieux vivre ensemble » de 2009 rédigé à la demande du Premier ministre

Il met en avant le commerce comme source fondamentale du développement de la cité et de l’intérêt général. Il propose d’intégrer l’urbanisme commercial dans l’urbanisme général et suggère la suppression des autorisations préalables des CDAC. Le DAC deviendrait le document de référence pour le commerce, l’analyse des implantations en fonction de leur surface (m2 de vente) cèderait le pas à un examen du niveau d’envergure des activités commerciales. 18 programmes d’actions locales sont proposés pour refaire les entrées de ville, les cœurs de ville, les îlots de proximité.

Rapport d’information de la sénatrice du Rhône, Elisabeth Lamure, du 16 décembre 2009

Rapport d’information sur l’application de la LME réalisé au nom de la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire du Sénat. Il relève les effets regrettables de la réforme de l’urbanisme commercial en termes d’outils (CDAC, SCOT), de méthodes (critères d’appréciation, composition). Il appelle à la mise en place d’outils d’observation des équipements commerciaux.

Loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant Engagement National pour l’Environnement, dite loi « ENE » ou « Grenelle 2 »

Loi relative à l’environnement et au développement durable. Elle systématise l’intégration d’un volet commerce dans les SCOT avec l’élaboration désormais obligatoire d’un document d’aménagement commercial (DAC).

Proposition de loi relative à l’urbanisme commercial dite « Ollier-Piron » adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale le 15 juin 2010

Texte élaboré à l’initiative des députés Patrick Ollier (Hauts-de-Seine) et Michel Piron (Maine-et-Loire). Elle propose une intégration de l’urbanisme commercial dans l’urbanisme de droit commun et une révision en profondeur des règles applicables. Le SCOT devient le document pivot2 en la matière. Le document d’aménagement commercial (DAC) précise de manière prescriptive les règles qui doivent guider les implantations commerciales : dans les centralités urbaines (centres-villes et centres de quartiers), les implantations commerciales sont réglementées par le PLU ; en dehors de ces centralités urbaines, le DAC délimite les zones où peuvent être autorisées, « selon des conditions qu’il définit », les implantations commerciales d’une SHON supérieure à 1 000 m2  3. Les implantations de plus de 1 000 m2 SHON sont donc interdites ailleurs. La définition « d’ensemble commercial4 » est revue dans un sens plus large dépassant le strict cadre d’une opération d’aménagement. Elle envisage la disparition progressive des CDAC, des CNAC et des observatoires départementaux et la création de commissions régionales d’aménagement commercial (CRAC) dans lesquelles une présence d’élus locaux notablement renforcée est envisagée.

Proposition de loi « Ollier-Piron » adoptée en première lecture au Sénat le 31 mars 2011

Texte rapporté au Sénat par Dominique Braye (Yvelines). Les amendements sénatoriaux apportent une évolution majeure. Est en effet introduite une notion de typologie des commerces qui autorise à distinguer les commerces alimentaires, les commerces d’équipement de la personne, les commerces d’équipement de la maison et les commerces de loisirs et culture. La capacité prescriptive du SCOT est précisée : il peut soit délimiter, soit localiser les implantations commerciales.

2 Le SCOT ou le PLU intercommunal devrait contenir un document d’aménagement commercial (DAC) ; à défaut de SCOT ou de PLU intercommunal, la communauté pourrait élaborer un DAC, alors opposable aux autorisations d’urbanisme. 3 En tenant compte de la typologie des commerces, à savoir commerces de détail, ensembles commerciaux continus ou discontinus, commerce de gros, et de la fréquence et de l’importance des déplacements que ces commerces induisent. 4 « Seront regardés comme faisant partie d’un ensemble commercial les magasins situés ou non dans des bâtiments distincts et qu’une même personne en soit ou non le propriétaire ou l’exploitant (…) »

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II. 2006-201 1 : les nouvelles tensions entre commerce et urbanisme 2.1. Des dispositions françaises critiquées par la Commission européenne La législation française en matière d’urbanisme commercial a évolué ces dernières années, notamment sous l’influence de la législation européenne, largement assise sur les principes de la libre implantation et de la libre concurrence. Le dispositif français existant en matière d’implantations commerciales a fait alors l’objet de critiques. La Commission européenne a mis en demeure les autorités françaises5 de réformer le cadre législatif, devenu incompatible avec l’article 43 du traité de l’Union européenne relatif à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services. Une nouvelle étape est franchie fin 2009 quand la « directive services »6 interdit qu’une activité économique soit subordonnée à la constatation préalable d’un besoin, par une autorité quelconque. Ce sont notamment ces exigences européennes qui ont incité Renaud Dutreil, alors ministre des petites et moyennes entreprises (PME), du commerce, de l’artisanat et des professions libérales, à conduire un chantier visant à réformer la législation relative à l’urbanisme commercial. Une commission de « modernisation de l’urbanisme commercial »7 s’est donc réunie entre octobre 2006 et février 2007. Après avoir hésité entre le maintien du système actuel8 et le passage à un système d'autorisation unique de permis de construire ayant à la fois valeur d’autorisation de construire et d’exploiter, elle a opté pour un système intermédiaire. Ce système s'est vu, dans l’esprit, traduit dans la loi de modernisation de l’économie (LME) du 4 août 2008. Mais c’est à l’occasion de l’examen de cette loi que le Premier ministre, conscient du caractère inachevé de cette réforme en matière d’urbanisme commercial, s'est engagé devant le Parlement à proposer dans les mois suivants un texte législatif plus abouti visant, notamment, à refondre plus en profondeur les outils des collectivités en matière de planification commerciale. Cet engagement ne sera pas tenu, les députés en prendront l’initiative plus de deux ans plus tard.

2.2. Un cadre légal modifié par la Loi de Modernisation de l’Economie (LME) Conformément au droit de l'Union européenne, les dispositions de la LME écartent l’usage de critères économiques et concurrentiels pour l’examen des demandes d’autorisation d’implantation commerciale. Il s’agit là d’un des éléments majeurs de la mise en demeure européenne : la liberté d’installation ne doit plus être entravée par des analyses des effets que le nouveau commerce aurait sur le marché local. Seuls ses effets sur le fonctionnement du territoire et l’environnement peuvent compter. Bien qu’à visée essentiellement économique, la LME fait donc un premier pas vers une assimilation du commerce dans la pensée urbanistique, de manière transversale et intégrée, et non plus en marge des autres enjeux urbains.

Suprématie des critères environnementaux ?

La LME a ainsi recomposé les commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) en excluant les chambres consulaires considérées comme étant juges et parties dans ces décisions. Le changement de dénomination illustre l’esprit du texte : ces commissions opèrent désormais l’examen des projets d’implantation commerciale sur la base de critères liés à l’aménagement du territoire (animation de la vie urbaine, rurale et de montagne, des flux de transport et des effets sur les opérations programmées et les zones d’aménagement concerté) et au développement durable (qualité environnementale des projets, insertion dans les réseaux de transports collectifs). Animée également par la volonté de susciter la concurrence locale et de faciliter l'installation d’enseignes de hard discount, la LME a relevé le seuil d’autorisation des implantations commerciales de 300 à 1 000 m2. Les témoignages en provenance des territoires attestent alors de la floraison de projets « de 999 m2 »9, relatifs soit à l’extension de commerces existants soit à l’implantation d’enseignes de hard discount, dont le modèle économique a établi des seuils aux alentours de 800 m2. 5 Lettre du 5 juillet 2005 puis avis motivé du 12 décembre 2006. 6 Directive européenne relative aux services dans les marchés intérieurs, n° 2006/123/CE. 7 Commission composée d’élus locaux (l’AdCF y était représentée), de représentants des différentes formes de commerce, de professionnels de l’urbanisme et de l’environnement. 8 Système dont les fondements remontent à la loi du 31 décembre 1969 instituant la procédure d’examen préalable des demandes d’autorisation d’implantation commerciale à la délivrance du permis de construire pour la réalisation des projets sur les territoires. 9 Les réponses à l’enquête AdCF témoignent d’un accroissement rapide des surfaces commerciales dans 46 % des communautés, voire très rapide dans 10 % des communautés immédiatement après la promulgation de la LME.

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Les effets de ces rehaussements de seuil n’ont pu être contrebalancés qu’à la marge pour les communes de moins de 20 000 habitants, à qui la loi avait laissé la possibilité de saisir les CDAC pour répondre aux demandes de permis de construire d’un équipement commercial dont la surface est comprise entre 300 et 1 000 m2. Le nombre de dossiers examinés à la fin de l’année 2009 n’était que de 14, ce qui représente seulement 2 % des saisines. Un document d’aménagement commercial (DAC) est également institué par la loi LME à titre facultatif. Ce nouvel outil de planification territoriale met en œuvre des principes d’aménagement et d’urbanisme pour le commerce. Le DAC s’inscrit dans une démarche de SCOT et peut en devenir une pièce constitutive. Il peut être intégré au SCOT par délibération de l’EPCI compétent et doit aussi faire l’objet d’une enquête publique dans un délai d’un an à compter de la délibération de l’EPCI. L’application de ses dispositions a suscité de nombreuses interrogations (voir page 48).



CDAC : « machines à dire oui » ?

La suppression du critère économique, au-delà de la réponse apportée aux injonctions européennes, est un premier pas vers une plus forte intégration des critères d’aménagement durable. Pour autant, la persistance de procédures spécifiques de décision a conduit à la sanctuarisation des CDAC, transformées en véritables « lieux de pouvoir et de décision », selon les propos de la sénatrice du Rhône, Elisabeth Lamure10. « Les CDAC sont confortées dans leur logique et sont devenues des « machines à dire oui » ». A titre d’exemple, le rapport souligne que 88 commissions départementales d’aménagement commercial ont été constituées entre le 1er janvier et le 31 octobre 2009. Elles ont examiné 777 demandes et ont donné un avis favorable aux projets examinés dans 87 % des cas. En 2011, la fédération Procos estimait à ce sujet que 95 % des projets – contre 75 % à 80 % antérieurement – étaient acceptés dès le premier examen. Si le nombre de dossiers soumis pour avis ne semble pas être en augmentation, le nombre de projets acceptés évolue fortement.



Un fonctionnement et une gouvernance des CDAC perfectibles

La recomposition des CDAC (marquée par une plus forte proportion d’élus locaux) n’a donc pas éteint les polémiques sur leur fonctionnement et leur pertinence. Une plus large place est accordée aux représentants de l’intercommunalité (y siègent le président de l’EPCI et le président du syndicat mixte ou de l’EPCI chargé du SCOT)11. La question se pose cependant de savoir si le président d’une communauté compétente à la fois en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique et pour l’élaboration du SCOT dispose de plein droit de deux sièges au sein de cette commission. Les interprétations préfectorales divergent et certains préfets ont refusé d’accorder un second siège à des présidents de groupement. La circulaire du 18 février 200912 a apporté des précisions et indique que lorsque le maire de la commune d’implantation est également président de l’EPCI ou du syndicat mixte en charge du SCOT, il siège en sa qualité de maire et se fait remplacer par le maire d’une commune de la zone de chalandise en tant que représentant de l’EPCI. La communauté urbaine de Lille13 a récemment contesté cette circulaire, soutenant qu’elle était contraire à la loi. Dans le cas où un élu détiendrait plusieurs mandats visés par l’article L. 751-2, la commission ne pourrait pas comprendre de représentants d’EPCI ou de syndicats mixtes.

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10 Rapport d’information du 16 décembre 2009 fait au nom de la commission de l’économie du Sénat sur l’application de la LME. 11 Articles L. 751-2 et R. 751-2 et suivants du code de commerce. 12 Circulaire du ministère de l’Intérieur, de l’Outre-Mer et des Collectivités Territoriales, relative à la CDAC. 13 CE du 3 octobre 2011, Lille Métropole communauté urbaine de Lille, n°330137.

Eléments de débat extraits du rapport d'information de la sénatrice du Rhône, Elisabeth Lamure (p. 62 et 63). Une composition et des règles de décision en partie inadaptées à leur projet « Selon l’article L. 752-6 du code de commerce, les CDAC se prononcent désormais en fonction de l’impact des équipements commerciaux sur l’aménagement du territoire et le développement durable. Or, on trouve dans les CDAC, outre un collège de cinq élus qui sont effectivement compétents en matière d’aménagement du territoire, trois personnalités qualifiées en matière de consommation, de développement durable et d’aménagement du territoire (article L. 752-1 du code de commerce). La présence d’une personnalité qualifiée en matière de consommation ne va pas de soi dès lors que l’impact économique du projet n’a pas à entrer en ligne de compte dans la décision d’installation. De plus, on peut s’interroger sur la légitimité d’une procédure qui prend également en compte la voix d’une personnalité qualifiée nommée et celle d’un élu expressément investi par ses concitoyens d’une responsabilité dans le domaine de l’aménagement du territoire ».

Un rôle et des critères de décision moins précis que ceux des anciennes CDEC « Les membres des CDAC ne savent pas très bien ce qui peut les autoriser à rejeter un projet d’installation dans la mesure où il n’existe pas de critères ni de normes partagées pour définir les exigences minimales à respecter en matière de développement durable et d’aménagement du territoire. Il y a ainsi un risque que les CDAC ne se prononcent plus que pour dire oui ».

Le décalage entre la définition des critères de saisine et les réalités différenciées du commerce « L’application d’un même seuil de saisine (fixé à 1 000 m2) à des types de commerce différents n’a pas grand sens. Deux magasins de cette surface n’ont en effet pas la même « envergure14 » selon qu’ils se situent dans l’ameublement ou dans l’alimentaire. Or, ce qui compte du point de vue de l’impact d’un équipement en matière d’aménagement du territoire, c’est moins sa surface que son envergure c’està-dire la nature, l’ampleur et l’extension des flux de personnes et de marchandises qu’il va générer ».

L’absence de conformité des projets aux décisions préalablement validées par les CDAC « C’est l’effectivité des décisions des CDAC qui est ici en jeu dans la mesure où aucun texte ne précise la portée de ces décisions dans le champ de l’urbanisme. Un porteur de projet a ainsi tout intérêt à présenter un projet d’équipement exemplaire pour convaincre la CDAC en sachant que la délivrance du permis de construire ne prendra de toute façon en compte ni le contenu de ce projet, ni la décision de la CDAC. L’étape de la CDAC risque dans ces conditions de devenir purement factice ».

L’absence d’un outil d’observation et de pertinence des seuils

14 Selon l’expression figurant dans le rapport du député du Loiret Jean-Paul Charié, ce dernier distingue quatre niveaux d’envergure : celui de la proximité et de la quotidienneté (commerces de quartier, de zone rurale, de petite ville) ; celui de l’agglomération et de la consommation hebdomadaire ; celui des activités grand public d’audience départementale et celui des très grandes surfaces de meuble, de centres spéciaux de marques, de centres de loisirs…

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« Les seuls projets faisant l’objet d’une certaine publicité sont ceux qui donnent lieu à saisine par les CDAC. Il n’existe en revanche aucune procédure permettant de collecter et de rassembler de l’information sur les projets d’équipement situés en deçà des seuils de saisine. Cela donne lieu à des rumeurs sur une multiplication des installations d’équipement pour des surfaces de 990 m2, rumeur dont il est impossible de vérifier la pertinence ». Les craintes en la matière sont nombreuses : envolée des maxi discount, domination de la grande distribution, perte de vitesse voire disparition des commerces de proximité, inadaptation du seuil aux villes moyennes et au milieu rural, création de friches commerciales suite aux fermetures de magasins victimes de la concurrence, perturbation du maillage territorial.

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Le goût d’inachevé de la LME…

La LME est axée prioritairement sur des enjeux économiques. Le commerce et la consommation sont pensés comme un élément majeur du potentiel de croissance de l’économie nationale : une baisse des prix (et donc une augmentation du pouvoir d’achat) est attendue d'une concurrence accrue entre les différentes formes de distribution. Néanmoins, pour les collectivités, la LME pose les premiers jalons pour une approche des équipements commerciaux sous l'angle de l'aménagement des territoires.



… et une promesse gouvernementale non tenue

Cependant le pas d’une pleine intégration du commerce dans la planification urbaine est loin d’être franchi et les collectivités restent dans l’expectative quant à leur capacité d’action. Les parlementaires avaient à ce titre souligné le caractère inabouti du texte de la LME. Un nouveau texte plus spécifiquement axé sur l’urbanisme commercial leur a alors été promis. C’est dans ce contexte, et missionné par le Premier ministre, que le député Jean-Paul Charié a engagé ses travaux qui devaient nourrir l’élaboration d’un nouveau cadre légal15. Mais le transitoire s’est installé dans le durable et l’ébauche de régulation urbanistique des implantations commerciales peine à remplir au quotidien une tâche pour laquelle elle n’a pas vraiment été conçue. Les acteurs de l’urbanisme commercial, collectivités territoriales et commerçants ont affaire à un droit dont la portée, mal définie, pose encore des questions de fond et crée de fait des incertitudes quant à la capacité des uns et des autres à agir.



Les collectivités toujours au milieu du gué

La LME est en ce sens ambivalente. D’un côté, elle tente de conforter l’approche territoriale. À ce titre, elle remodele la composition des CDAC ; elle met également fin à la suprématie de l’étude « d’impact économique » au profit d’une analyse en matière d’aménagement et de développement durable des projets d’implantation commerciale, encourage l’élaboration d’un document d’aménagement commercial (DAC) appelé à devenir le volet commerce du SCOT. De l’autre, elle libéralise l’initiative privée : elle relève à 1 000 m2 le seuil des autorisations préalables. La LME a de fait encouragé le développement des surfaces inférieures à 1 000 m2, avec un risque de production en inadéquation, à court et moyen terme, avec les capacités locales de consommation. Les impacts sur les territoires semblent en ce sens alarmants16. Un million de mètres carrés de surfaces commerciales aurait été produit en 2009 (près de 3 millions autorisés) ; un rythme qui laisse craindre à terme l’apparition de friches commerciales. 3 100 000 m2 ont été autorisés en 2011 selon le bilan dressé en janvier 2012 par la fédération PROCOS. Quel que soit l’angle sous lequel le bilan de la LME est appréhendé, son application est aujourd’hui contestée. Il semblerait que la plus value apportée sur le champ de la concurrence et sur la baisse des prix ne soit pas évidente ; les positions dominantes observées localement de certains grands groupes de distribution (via leurs foncières) n’ont certainement pas permis d’atteindre les effets escomptés17. La LME a fait maladroitement un premier pas vers cet objectif louable de rapprocher les codes de commerce et de l’urbanisme, mais on reste aujourd’hui au milieu du gué et en attente de la prochaine étape législative.

Quelles statistiques en matière d’urbanisme commercial ? Il n’existe pas de données permettant de mesurer la production effective de mètres carrés commerciaux sur le territoire français. Les seuls chiffres disponibles concernent les projets soumis à autorisation préalable, soit les projets supérieurs à 1 000 m2 depuis la LME. Cela signifie par conséquent que tous les autres projets, notamment ceux compris entre 300 et 1 000 m2, échappent aux statistiques nationales. Des extrapolations réalisées par des observatoires privés à partir des données « enquête annuelle entreprise » et des fichiers Sirène de l’INSEE attestent qu’environ un million de mètres carrés supplémentaires sont autorisés chaque année par les collectivités.

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15 Le député du Loiret avait été missionné par le premier ministre en 2008 pour poursuivre une réflexion qui a donné lieu à la publication d’un rapport en 2009 « Avec le commerce, mieux vivre ensemble ». Ces travaux ont été interrompus par son décès le 3 novembre 2009. 16 Car il est difficile de mesurer l’impact de la LME. Aucun instrument ne permet à l’heure actuelle de savoir comment l’équipement commercial a évolué. Les seuls projets d’installation faisant encore l’objet d’une certaine publicité sont ceux qui donnent lieu à une saisine par les CDAC. Il n’existe en revanche aucune procédure permettant de collecter et de rassembler de l’information sur des projets d’équipements situés en deçà des seuils de saisine. 17 Voir le rapport d'information sur la mise en application de la LME présenté par les députés Patrick Ollier et Jean Gaubert, février 2010.

2.3. Le Grenelle ne corrige pas pleinement les imperfections de la LME… La loi Engagement National pour l’Environnement élargit les objectifs assignés aux documents d’urbanisme notamment en matière de gestion économe de l’espace (limite de l’étalement urbain, évaluation de la consommation d’espace, mise en cohérence des densités urbaines et des transports collectifs, renouvellement des tissus déjà urbanisés…) et de limitation des gaz à effet de serre (rationalisation des consommations d’énergie, dépassement autorisé des COS, limitation des déplacements…).



Le Grenelle renforce les documents d’urbanisme

Le SCOT et le PLU voient ainsi leurs capacités prescriptives renforcées et connaissent des évolutions notables. D’une manière générale, le SCOT est réaffirmé en tant que document de coordination des différentes politiques publiques et le Grenelle prévoit sa généralisation sur le territoire national à compter de 2017, par un effet d’extension progressive de la règle de l’urbanisation limitée en cas d'absence de SCOT. Le PLU, quant à lui, se voit valorisé dans sa possible dimension intercommunale : le PLUI est désormais affiché dans le code de l’urbanisme comme la règle de principe, le PLU municipal devient l’exception.



Le Grenelle appelle à une responsabilisation de l’intercommunalité

Le Grenelle conforte le lien entre intercommunalité et planification urbaine. La loi ENE donne aux SCOT la possibilité de renforcer leur pouvoir prescriptif18 en fixant « des quotas de consommation de l’espace, de normes minimales de gabarit, de hauteur et d’occupation du sol, ainsi que des valeurs plancher de densité maximale de construction ». SCOT et PLU doivent désormais répondre à des exigences importantes concernant l’habitat, les activités économiques, les déplacements… De fait, le commerce, activité structurante des territoires et fortement consommatrice de foncier, est appelé à contribuer aux exigences de limitation de l’étalement urbain et de gestion économe de l’espace.



Le Grenelle interpelle le commerce...

Le Grenelle 2 apporte quelques précisions sur la place du commerce dans la planification urbaine : • les objectifs d’implantation commerciale sont intégrés au projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du SCOT ; • les localisations préférentielles des commerces sont précisées dans le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du SCOT19 répondant aux exigences d’aménagement du territoire20 ; • un document d’aménagement commercial (DAC) est rendu obligatoire dans le DOO21 du SCOT ; • le DAC délimite des ZACom (zones d’aménagement commerciales).

18 À ce titre et de manière optionnelle, le SCOT peut imposer aux PLU des règles et des normes relatives à l’occupation de l’espace (L. 122-5 du code de l’urbanisme). 19 Article L. 122-1-9 du code de l’urbanisme. 20 Telles la revitalisation des centres-villes, la cohérence entre équipements commerciaux, desserte en transports, notamment collectifs, maîtrise des flux de marchandises et consommation économe de l’espace. 21 Article L. 122-1 du code de l’urbanisme. 22 Les chiffres à ce sujet l’attestent et montrent que le commerce périphérique constitue aujourd’hui la forme dominante du commerce. Il accapare 61 % de part de marché du commerce total.

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Au même titre que les autres fonctions urbaines, le commerce est donc interpelé par le Grenelle et ses exigences de développement durable. Il l’est d’autant plus que son déploiement, qui s’opère majoritairement en périphérie des agglomérations22, est une des premières causes d’artificialisation des sols. Le Grenelle appelle à une articulation entre la localisation des équipements commerciaux et leur desserte en transports collectifs, à une réduction (et non plus seulement limitation) des obligations de déplacements, à une maîtrise des flux de marchandises… Il appelle en outre au maintien du commerce de centre-ville, devenu minoritaire en termes de part de marché (25 % aujourd’hui), en faisant de sa revitalisation un objectif obligatoire des documents d’urbanisme locaux.

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… mais le Grenelle ne libère pas les collectivités de l’insécurité juridique de leurs documents d’urbanisme La prise en compte du commerce dans le Grenelle de l’Environnement reste malgré tout marginale. Si la loi réaffirme l’importance du commerce comme élément constitutif de la ville, elle n’apporte pas d’évolutions majeures (la généralisation du DAC dans le SCOT en serait la plus notable). La loi ENE, fruit d’un processus de concertation de plus de deux ans, a été élaborée alors que les parlementaires pouvaient être dans l’espoir d’un texte dédié à l’urbanisme commercial, alors que la loi LME avait été promulguée il y a peu. L’inscription des dispositions relatives au commerce dans le Grenelle fut opérée tardivement et ne permet ni de clore le débat sur la place du commerce dans la planification urbaine, ni d’apporter de la sécurité juridique aux collectivités locales. En effet, les dispositions du Grenelle ne mettent pas fin à l’obligation de la planification d’être guidée en la matière à la fois par le code de commerce et par le code de l’urbanisme. La loi ENE a par exemple rendu obligatoire l’élaboration du DAC dans les SCOT (disposition incluse dans le code de l’urbanisme) sans supprimer les dispositions du code du commerce relatives à ce DAC. Le doute quant à la procédure à suivre en est grandissant. Cette coexistence entre les deux codes génère des difficultés d’interprétation au sujet de la localisation et de la régulation du commerce.

2.4. La proposition de loi Ollier / Piron appelait à une réforme du système d’implantation Déjà dès 2009, le rapport d’Elisabeth Lamure, qui dressait un premier bilan de l’application de la LME, appelait « à l’élaboration rapide d’un texte sur l’urbanisme commercial ». En l’absence d’avancée significative dans l’élaboration d’un projet de loi spécifique tel que promis à l’occasion du débat relatif à la LME et du fait de l’interruption brutale des travaux de Jean-Paul Charié, le relais a été pris par la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale. Les députés Patrick Ollier23 et Michel Piron ont déposé une proposition de loi le 3 mai 2010. Cette initiative parlementaire vient mettre fin à deux années de silence. Les rapporteurs du texte au Sénat et à l’Assemblée nationale, respectivement Dominique Braye24 et Michel Piron25, estimaient qu’il était urgent d’agir pour répondre à la « catastrophe urbanistique et sociétale » que les dispositions de la LME n’ont fait qu’accroître.

L’initiative parlementaire visant à opérer une réforme en profondeur est stoppée par le Gouvernement… Après l’adoption du texte en première lecture par les députés le 15 juin 2010, les sénateurs l’ont à leur tour entériné le 31 mars 2011. Depuis, le texte est bloqué dans son parcours parlementaire en raison de profondes divergences avec le Gouvernement sur des points essentiels, bien que leur initiative ait bénéficié, dans un premier temps, de la bienveillance appuyée du Secrétariat d’État au Logement et à l’Urbanisme. L’enlisement de la proposition de loi, confrontée actuellement à de fortes pressions exercées par des groupes d’intérêts catégoriels, est désormais réel. En février 2012, la législature s’est achevée sans que le texte promis n’ait été adopté. Au mieux l’examen est reporté à l’automne 2012.



… les collectivités restent désarmées par l’imprécision de leur cadre légal

Alors que le Grenelle impose aux documents d’urbanisme d’être mis en conformité avec ses dispositions au plus tard en 2016 (ce qui a pour effet la mise en révision à court terme de très nombreux PLU ou SCOT), il est regrettable que le nouveau cadre applicable n’ait pu être rapidement (re)défini. Selon les promoteurs de cette proposition de loi, «  l’urbanisme commercial était un urbanisme d’exception (on pourrait même parler d’exception à l’urbanisme) (…) l’urbanisme général doit imposer ses règles aux implantations commerciales et non le contraire »26. L’esprit de la proposition de loi était donc d’intégrer l’aménagement commercial dans l’urbanisme général et de prendre davantage en compte les enjeux territoriaux au détriment des enjeux économiques. Il s’agissait par ailleurs de valoriser les outils de planification urbaine et de supprimer à terme les autorisations préalables.

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23 Ministre en charge des relations avec le Parlement. 24 Président de l’agglomération Mantes-en-Yvelines, sénateur des Yvelines jusqu’en septembre 2011. 25 Président de la communauté de communes des Coteaux du Layon, député du Maine-et-Loire. 26 Mensuel Intercommunalités n°153, février 2011, dossier urbanisme commercial, AdCF.

Cette proposition de loi valorisait l’approche territoriale du commerce en pointant ses effets en matière de déplacements de personnes et de marchandises, de paysage, d’équilibre entre le centre et la périphérie. Elle appelait ainsi à replacer le commerce dans la réflexion sur la ville et à une évolution des mentalités tant l’approche économique prédomine encore fortement dans les collectivités. Elle soulignait surtout la nécessité et l’urgence de doter les collectivités de capacités effectives de régulation des implantations commerciales à travers les outils intercommunaux de planification, SCOT et PLU intercommunal notamment. Si les objectifs poursuivis par cette proposition de loi restent, sur de nombreux points, plutôt consensuels au Parlement, les moyens mis en œuvre pour y parvenir font toujours débat aujourd’hui.

Les dispositions de la proposition de loi après examen au Sénat Dispositions de la proposition de loi

Eléments de débat

Le SCOT ou le PLU intercommunal doivent contenir un document d’aménagement commercial (DAC) ; à défaut de SCOT ou de PLU intercommunal, la communauté peut élaborer un DAC, alors opposable aux autorisations d’urbanisme25.

• La place du DAC dans le SCOT : son intégration ou non dans le DOO, sa capacité d’évolution autonome (avec une procédure plus souple qui permettrait de s’adapter aux évolutions rapides du commerce). • La capacité des collectivités à expertiser les enjeux, à étoffer leurs propres services, à mobiliser les fonds nécessaires aux études, à faire appel à des cabinets de maîtrise d’œuvre suffisamment qualifiés et nombreux.

Le DAC « délimite » ou « localise » les centralités urbaines, centres-villes et centres de quartiers dans lesquels les implantations commerciales ne sont réglementées que par le PLU.

• Le rapport entre le SCOT et le PLU. Le degré de prescriptions du premier sur le second. Sa capacité à délimiter finement (à la parcelle ?) les espaces dévolus à l’activité commerciale.

Le DAC « délimite » ou « localise » les secteurs (et les conditions) d’implantation commerciale d’une surface supérieure à 1 000 m2 de SHON.

• Les relations entre le Syndicat Mixte, la communauté et les communes. Le portage politique sur des enjeux lourds de conséquences en matière fiscale notamment pour les communautés.

Dans les secteurs d’implantation préférentielle, les projets de plus de 1 000 m2 de SHON peuvent être subordonnés à une typologie de commerce (alimentaire, équipement de la personne, équipement de la maison, loisirs et culture). Un plafond global de surface peut être fixé pour chacune des catégories de commerce sur une même zone.

Point majeur de cristallisation du débat sur la proposition de loi. Cette disposition apparaît pour certains comme une entrave à la liberté de commerce et à la libre initiative. Ils soulignent en outre l’extrême mobilité du commerce et son perpétuel besoin d’adaptation, pointent les risques d’une planification excessive contraire au développement des territoires, sont sceptiques quant aux capacités des collectivités à observer et à apprécier les enjeux, mettent en exergue les cas très nombreux de commerce pouvant appartenir à plusieurs « types » (et le contentieux qui en naîtrait…).

Les autorisations préalables sont appelées à disparaître. Ce sont les conditions fixées par le DAC qui s’appliqueront aux permis de construire et permis d’aménager en cas d’absence de PLU. En l’absence d’un DAC, les permis de construire de plus de 1 000 m2 sont délivrés avec l’accord de la CRAC.

La nature du permis de construire. Son cadre serait-il modifié pour obtenir l’ensemble des informations nécessaires à l’instruction de la demande d’implantation ? Dans quelle mesure le dossier actuellement constitué par le promoteur et soumis pour examen aux membres de la CDAC (ou un équivalent qui serait défini) ne doit-il pas pouvoir être exigé par la commune et la communauté ? Comment organiser l’instruction d’un permis de construire qui serait opérée à la fois à l’aune du règlement du PLU et au regard du règlement du DAC (intégré au SCOT le plus souvent) ? Un risque contentieux ne peut-il pas naître de cette double conformité à respecter pour les pétitionnaires ?

27 Une procédure de modification simplifiée (sans enquête publique) du SCOT est possible pour rectifier, au sein du DAC, une erreur matérielle ou lorsqu’elle porte sur des éléments mineurs.

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En dehors des centralités et des secteurs Dans les secteurs de centralité, le renvoi du SCOT préférentiels hors centralités, les implantations de au PLU est automatique. En jeu alors les capacités plus de 1 000 m2 SHON sont interdites. prescriptives en matière de commerce du PLU qui ne sont ni affirmées ni modifiées dans la proposition de loi.

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Les CDAC, les ODEC et les CNAC sont supprimées. 

Certains observateurs soulignent que la suppression des CDAC est synonyme de disparition du seul espace de dialogue entre élus sur les implantations (d’aucuns attestent d’ailleurs de la difficulté de certains maires à se retrouver seuls face aux enjeux financiers liés à l’implantation commerciale). À défaut de prévoir une signature conjointe du permis de construire commerce (du maire et du président de la communauté ou de l’autorité en charge du SCOT), les promoteurs du texte appellent à une gouvernance intercommunale affirmée et partagée sur cet enjeu majeur.

Création des CRAC (commission régionale d’aménagement commercial), des commissions interrégionales qui interviennent pour accord et dans le processus consultatif, des observatoires régionaux d’équipement commercial (OREC) et de l’observatoire national d’aménagement commercial (ONAC).

La pertinence de l’échelon régional peut faire l’objet de débat. Il s’impose au regard de l’étendue de la zone de chalandise de certaines grandes enseignes, au regard de l’importance des moyens techniques que peut nécessiter une observation fine et pertinente des évolutions commerciales. Il est critiqué pour ses risques de lourdeur de fonctionnement, de représentativité des collectivités au regard de l’étendue du territoire couvert…

L’essentiel des textes liés à l’urbanisme commercial est recodifié dans le code de l’urbanisme.

Le passage de la « surface de vente » à la « SHON » qu’opère la proposition de loi symbolise en outre cette volonté d’intégration complète du commerce dans le code de l’urbanisme.

L’analyse sur la base de critères économiques est exclue ; la notion de seuils est maintenue (pas de règles particulières applicables aux commerces de moins de 1 000 m2 SHON).

Les premières lectures de la proposition de loi ont été l’occasion de débats nourris sur le seuil en dessous duquel il ne peut être défini de règles particulières. Des parlementaires ont souhaité que le seuil soit abaissé à 300 m2.

L’appel de l’AdCF : poursuivre le débat parlementaire Le président de l’AdCF, Daniel Delaveau, président de Rennes Métropole et maire de Rennes, a invité l’ensemble des communautés à se mobiliser pour la poursuite de l’examen parlementaire. 350 présidents de communautés de communes, de communautés d’agglomération et de communautés urbaines ont signé cet appel. La promesse d’un texte toujours en attente - deux ans plus tard - a déclenché une forte mobilisation des élus des communautés pour faire entendre leur voix. De leurs avis, ces retards sont aujourd’hui préjudiciables aux territoires. Malgré la crise, de nombreuses agglomérations constatent la multiplication de projets d’implantation commerciale sans disposer d’outils adaptés pour les réguler et les insérer dans un aménagement cohérent. Devant la multiplication des implantations commerciales anarchiques, les communautés ont fait part de leur sentiment actuel d’impuissance et de leur besoin urgent de disposer d’outils de planification de l’urbanisme commercial adaptés aux nouvelles réalités. Les outils existants doivent être surtout sécurisés juridiquement après l’annulation par le juge administratif de certaines dispositions relatives au commerce figurant dans les SCOT. « Il faut en finir avec la France moche des zones commerciales anarchiques, a déclaré Daniel Delaveau, mais il faut pour cela donner aux élus des moyens d’agir ». Il a par ailleurs rappelé à ce propos « qu’il est de la responsabilité politique des élus locaux (municipaux et intercommunaux) de veiller aux grands équilibres commerciaux des bassins de vie, d’assurer leurs conditions de desserte et d’accès logistique, d’insérer le commerce dans la ville et les territoires avec un souci de gestion économe et rationnelle de l’espace. Le commerce est aujourd’hui un facteur déterminant sur le dynamisme des économies locales mais également sur les marchés fonciers et immobiliers. L’un des enjeux majeurs sera aussi de requalifier les espaces commerciaux vieillissants et de repenser de véritables quartiers commerciaux modernes, soucieux de mixité fonctionnelle et d’urbanisme durable ».

L'appel de l'AdCF

La liste des signataires figure en annexe de cette étude.

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III. 2006-201 1 : les outils de planification évoluent mais restent imprécis 3.1. Le SCOT, document de référence

Le SCOT, son périmètre et le commerce

L’article L. 122-3 du code de l’urbanisme précise que le périmètre du SCOT doit être défini en tenant compte « des schémas de développement commercial (…) et en prenant en compte la zone de chalandise des commerces (…) ». Les limites de l’applicabilité de ces dispositions sont très vite atteintes : les SDC ont souvent été élaborés à l’échelle départementale ; la zone de chalandise des commerces est fortement variable en fonction de la nature du commerce (banal et anomal). La définition même du bassin local de consommation est sujette à débat. Elle se réfère à un périmètre au sein duquel s’opère la grande majorité des déplacements pour motif d’achat. Or, la nature même des déplacements (courte distance, longue distance) et leur fréquence (quotidienne, hebdomadaire, occasionnelle…) amènent aussi à différencier le commerce. Le bassin local de consommation doit par conséquent tenir compte de tous ces aspects et semble difficile à spatialiser précisément. La cartographie des « territoires vécus » de la DATAR est sans doute celle qui se rapproche le plus de la délimitation de ces bassins pour le moment.



Le SCOT et le renforcement de son rôle pivot

Bien qu’imparfait par essence dans son périmètre, le SCOT voit ses obligations en matière commerciale renforcées par la loi ENE. Il doit, au sein de son DAC, prévoir des objectifs en matière d’équipement commercial et artisanal, définir les localisations préférentielles des commerces afin de répondre aux exigences d’aménagement du territoire, de cohérence entre équipements commerciaux, de desserte en transports, notamment collectifs, et de maîtrise des flux de marchandises, de consommation économe de l’espace et de protection de l’environnement, des paysages et de l’architecture. En matière de commerce, le caractère stratégique du SCOT est affirmé. Il est aujourd’hui le seul document à pouvoir placer en son sein le commerce dans une définition transversale des politiques publiques. Une approche décloisonnée jugée indispensable, comme le souligne par exemple une étude du GART28 qui pointe l’importance des déplacements de personnes et de marchandises, la desserte en transports en commun et le stationnement dans la planification de l’urbanisme commercial. Ce rôle pivot s’illustre surtout au sein de la hiérarchie des documents d’urbanisme. En matière de commerce, il interpelle naturellement le PLU mais également le SDC et les autorisations préalables d’implantations commerciales qui doivent lui être directement compatibles.



Le SCOT et son rapport fragile au PLU

Le PLU doit répondre aux exigences du document d’orientation et d’objectifs (DOO) du SCOT qui doit préciser les objectifs relatifs à l’équipement commercial et aux « localisations préférentielles des commerces ». Mais le rapport de « compatibilité » qui lie juridiquement le SCOT et le PLU souffre ici encore des difficultés d’interprétation largement soulignées par la jurisprudence. Que revêt par exemple le terme de « localisations préférentielles » ? Quelle est la frontière entre la logique de priorité d’implantation et la logique de localisation exclusive ? Le SCOT doit laisser aux PLU une marge d’appréciation. Une localisation trop précise ou rédigée en termes d’absolu court le risque d’une annulation en cas de recours, comme l’illustre le cas du SCOT de l’agglomération de Chartres29. En effet, le Tribunal administratif d’Orléans a annulé la partie « commerce » du SCOT, qui imposait que l’extension ou le transfert des enseignes de plus de 2 500 m² ne pouvait se réaliser que sur trois pôles désignés. Le tribunal a alors considéré qu’en l’état actuel du droit, « il n’appartenait pas à un SCOT d’interdire par des dispositions impératives des opérations relevant de la législation de l’équipement commercial du code de commerce, le code de l’urbanisme ne visant que la définition des zones préférentielles de localisation ». Il a jugé que ces dispositions revenaient à interdire leur implantation ailleurs, ce qui relève de la législation de l’équipement commercial du code de commerce. Le code de l’urbanisme n’autorise quant à lui qu’à définir des zones prioritaires.

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28 Olivier Crépin, Claire Dagnogo, Urbanisme commercial et politiques de déplacements. Jalons pour un aménagement économique durable, 2008. 29 JCP-A, 2009, n°45, com. 2260, F. Eddazi ; AJDA 2009, p. 1958, concl. F. Francfort.



Le SCOT et son rapport fragile aux autorisations commerciales

L’autorisation commerciale30 délivrée par la CDAC doit elle aussi être compatible avec le SCOT. La jurisprudence de ces dernières années témoigne de l'appréciation délicate de ce rapport de compatibilité.

Des autorisations commerciales jugées incompatibles avec le SCOT : éléments de jurisprudence • Arrêt du Conseil d’État du 28 septembre 2005 (JCP-A n° 624, société Sumidis, société Coco Fruits) : l'affaire concernait l’extension d’un supermarché Leclerc et de sa galerie marchande pour respectivement 2 510 m² et 1 064 m², constituant un doublement de la surface du premier et une augmentation de plus de 600 % pour la seconde. Or, le schéma directeur de l’agglomération grenobloise valant SCOT prévoyait « de renforcer en priorité le développement commercial des secteurs extérieurs et donc de maîtriser celui de l’agglomération » et que « les centres commerciaux intégrés dans des contextes urbains forts de l’agglomération pourront, sur les espaces qui leur sont actuellement affectés, conforter leur offre commerciale ». Le Conseil d’Etat a considéré que l’autorisation « d’une part va bien au-delà de l’objectif de maîtrise de l’offre commerciale existante dans l’agglomération, d’autre part, méconnaît l’orientation prioritaire visant au renforcement des secteurs extérieurs à l’agglomération ». L’incompatibilité avec le SCOT était patente et la décision a été annulée. • Arrêt du Conseil d’Etat du 23 décembre 2010 (req. n° 337268, Elysées Vernet) : un projet de 18 000 m2 situé à proximité du site Seweso 2 et favorisant l’étalement urbain sans contribuer à l’animation urbaine de la commune d’implantation a été jugé incompatible avec le SCOT. • Arrêt du Conseil d’Etat du 9 mai 2011 (req. n° 332642, SCI Le Parc Alfred Daney) : un projet de 40 000 m2 de commerces situé dans une zone accueillant déjà un pôle commercial important a été jugé incompatible avec le SCOT qui visait à renforcer l’attractivité du centre-ville et à répartir de manière plus équilibrée les équipements commerciaux. Le SCOT souhaitait ainsi privilégier le développement du commerce de proximité dans les quartiers et les centres bourgs périphériques.

Des autorisations commerciales jugées compatibles avec le SCOT : éléments de jurisprudence • Arrêt du Conseil d’Etat du 20 novembre 2009 (req. n° 311637, communauté d’agglomération Rennes Métropole) : un projet d’extension de 619 m² d’un hypermarché de 2 881 m² comportant du textile, de l’hygiène, de la culture, de la droguerie et du bricolage. Il visait de plus une offre de produits faiblement présente dans la zone de chalandise. Le SCOT prévoyait quant à lui des zones d’influence communale élargie incluant des pôles intermédiaires dont le rôle structurant devait être conforté pour répondre aux besoins d’une population croissante. Ces pôles étaient à stabiliser dans leur fonction d’ici 2012 avec des surfaces de supermarchés alimentaires limitées à 3 000 m² et la possibilité de création de surfaces alimentaires de complément eu égard à la dynamique démographique communale. En l’espèce, le projet d’extension ne se situait pas dans le secteur de l’alimentaire et était par conséquent compatible avec le SCOT.

• Arrêt du Conseil d’Etat du 17 novembre 2010 (req. n° 319575, association collectif j’aime mon village, JurisData n°2010-021661) : projet d'implantation d’un magasin de bricolage sur une commune, permettant ainsi de limiter les déplacements vers des pôles périphériques. Ce projet ne s’opposait pas au schéma qui n’interdisait pas d’implanter un équipement commercial dans la commune mais instaurait la possibilité de canaliser et d’orienter l’implantation de nouveaux pôles périphériques. • Arrêt du Conseil d’Etat du 23 décembre 2010 (req. n° 335990, société de distribution Casino France) : projet de création d’un hypermarché avec une galerie commerciale dépassant les 3 000 m2. Le projet était situé dans un des centres urbains qui était à renforcer, selon le SCOT, pour rééquilibrer le développement de l’offre commerciale du centre-ville. • Arrêt du Conseil d’Etat du 19 juillet 2011 (req. n° 3337926, commune de Saint Eloi) : projet de création de nouveaux commerces dans un secteur de rénovation des structures commerciales et artisanales compatible avec le schéma qui visait la requalification de l’entrée nord et de la traversée de la ville.

30 Article L. 122-1-15 du code de l’urbanisme.

Urbanisme commercial / Juillet 2012

• Arrêt du Conseil d’Etat du 12 octobre 2009 (req. n° 315583, société Sodilang) : le projet de création d’un supermarché de 1 800 m² était compatible avec un SCOT visant l’implantation des équipements soumis à autorisation d’exploitation commerciale en priorité dans les zones agglomérées et bien desservies par les transports en commun.

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Le SCOT et son rapport informel au SDC

Le schéma de développement commercial (SDC)31 s’inscrit, lui aussi dans un lien de compatibilité avec le SCOT. Même si le SDC reste aujourd’hui sans portée juridique notable, il demeure cependant utile dans sa dimension prospective. Les SDC sont (ou plutôt étaient) élaborés essentiellement sur la base des travaux des observatoires départementaux d’équipement commercial (ODEC)32. Leur rôle a cependant évolué depuis 2008. Ils sont à présent essentiellement chargés de collecter les éléments nécessaires à la connaissance du territoire pour aider à l’élaboration du document d’aménagement commercial (DAC).

3.2. Le DAC, volet commerce du SCOT Le DAC a été institué par la loi LME de 2008. De manière facultative, les collectivités pouvaient alors l’élaborer, et ce même en l’absence de SCOT (le DAC y était intégré par la suite par délibération et enquête publique33). Peu de DAC ont cependant été réalisés dans ce cadre34, mais leurs contenus constituent des bases de réflexion intéressantes alors que la loi ENE en a généralisé l’élaboration35.

Article L. 752-1 du code de commerce La définition des zones figure dans un document d’aménagement commercial qui est intégré au schéma de cohérence territoriale par délibération de l’établissement public prévu à l’article L. 122-4 du code de l’urbanisme. À peine de caducité, ce document d’aménagement commercial doit faire l’objet, dans un délai d’un an à compter de la délibération l’adoptant, d’une enquête publique.



Le DAC, un statut encore flou

Dès la promulgation de la loi LME en 2008, de nombreuses questions ont été soulevées quant à leur degré de précision autorisé et quant à la portée juridique de leurs dispositions. Le DAC devait-il être obligatoirement soumis à une enquête publique pour être opposable ? Dans l’affirmative, quelle est sa valeur juridique entre la période de délibération de l’EPCI et l’enquête publique ? Une simple délibération était-elle suffisante, notamment au regard des DAC qui ont été élaborés pendant la période 2008-2010 ? Enfin, était-il possible de modifier un DAC lors de son intégration au SCOT et selon quelles modalités36 ? Les DAC de Toulouse et de Saint-Etienne, approuvés, ont été déférés au juge administratif ; il leur était reproché d’interdire, dans des secteurs géographiques, des équipements supérieurs à telle ou telle surface et de faire la distinction entre les activités commerciales (alimentaires, non alimentaires, de bricolage…). La grande hétérogénéité du contenu des DAC approuvés n’a pas permis de définir précisément ce qui s’imposait. Le champ d’intervention de la norme était très variable, puisque ces DAC comprenaient à la fois des recommandations, des préconisations, des prescriptions, des règles, des éléments de diagnostic et de sensibilisation. Par ailleurs, certains ne réglementent que les nouvelles implantations, alors que d’autres réglementent également l’existant ; certains se focalisent sur les implantations d’une certaine envergure ou sur certains sites et d’autres renvoient aux PLU pour réglementer ce qui relève d’échelle plus locale.



Des incertitudes persistent sur le DAC…

Du fait de la concomitance des deux codes, de nombreuses incertitudes pèsent encore sur le DAC. Seule une réponse ministérielle37 a permis d’apporter quelques éclairages : • l’opposabilité d’un DAC est conditionnée par une enquête publique dans un délai d’un an ; • l’intégration du DAC dans le SCOT remplace les orientations d’aménagement commercial du SCOT initialement approuvé ; • en cas de contradiction des orientations du DAC avec celles du PADD, la révision ou la modification du SCOT doit intervenir ; • les prescriptions imposées dans les zones d’aménagement commercial (ZACom) définies par le DAC s’imposent aux principales opérations d’aménagement et aux PLU devant être rendus compatibles dans les trois ans ;

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31 Article L. 122-1-15 du code de l’urbanisme et R. 751-18 et suivants du code de commerce. 32 Exception faite de l’Île-de-France, pour laquelle existe un observatoire régional d’Île-de-France (OECIF). 33 Cette possibilité n’était valable que pendant deux ans. Le DAC devenait caduc faute de son intégration au SCOT. 34 Quatre DAC, dont le caractère facultatif était établi dans la loi LME du 4 août 2008, ont été élaborés à Brest, à Toulouse, à Saint-Etienne et à Besançon. 35 Tous les SCOT devront comprendre un DAC établi par création ou par révision au 1er janvier 2016. 36 Il semble préférable de mener deux délibérations conjointes pour intégrer un DAC dans un SCOT, une pour le DAC et une autre pour le SCOT. De cette manière, les collectivités se préservent d’éventuels recours et gardent ainsi des éléments de souplesse et d’autonomie pour faire évoluer les DAC plus rapidement si cela est nécessaire. 37 Réponse ministérielle La Verpillière, n° 68705, JO AN, 3 août 2010, p.8549.

• les autorisations d’exploitation commerciale sont délivrées en compatibilité avec le DAC, même en l’absence de révision des PLU.



… tandis que la loi ENE appelle à sa généralisation

Le DAC délimite des ZACom telles que définies dans l’article L. 122-1-9 du code de l’urbanisme. La définition même de ces ZACom invite à s’interroger d’abord sur leur délimitation. S’agit-il d’une délimitation à la parcelle ou par grand secteur géographique38 ? L’imprécision persiste quant à leur taille, leur nombre, leur périmètre, dont on sait seulement qu’il doit tenir compte des exigences d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement ou de qualité de l’urbanisme spécifique à certaines parties du territoire couvert par le SCOT. Le partage des rôles entre le SCOT (et son DAC) et le PLU reste flou. Cette définition invite aussi à s’interroger sur le sens des termes « importance » et « impact significatif » des équipements commerciaux contenus dans cet article L. 122-1-9. Se prononcer sur « l’importance » des équipements commerciaux suppose-t-il la fixation de seuils ou de plafonds de surface ? Ceux-ci peuvent-ils être définis en fonction du type de commerce (alimentaire, loisirs, équipement de la personne, jardinerie, bricolage…) compte tenu des particularités de chaque secteur. Cette difficulté d’interprétation du texte est d’autant plus prégnante que l’impact d’un équipement commercial peut être analysé à plusieurs niveaux : l’armature commerciale du territoire, la zone de chalandise propre à l’équipement commercial concerné…

Article L. 122-1-9 du code de l’urbanisme Le document d’orientation et d’objectifs comprend un document d’aménagement commercial défini dans les conditions prévues au II de l’article L. 752-1 du code de commerce, qui délimite des zones d’aménagement commercial en prenant en compte ces exigences d’aménagement du territoire. Dans ces zones, il peut prévoir que l’implantation d’équipements commerciaux est subordonnée au respect de conditions qu’il fixe et qui portent, notamment, sur la desserte par les transports collectifs, les conditions de stationnement, les conditions de livraison des marchandises et le respect de normes environnementales, dès lors que ces équipements, du fait de leur importance, sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’organisation du territoire. Enfin, comment le juge sera-t-il amené à considérer un DAC qui, au travers de la délimitation de ces ZACom, n’offre pas de possibilité d’extension aux commerces ? Peut-il être jugé que la liberté d’entreprendre est entravée ?

Quelle est la limite des documents d’urbanisme dans la régulation du commerce ? Les apports de la jurisprudence récente de la Cour de justice de l'Union européenne.

Un point de censure concerne néanmoins une disposition des lois espagnole et catalane qui prévoyait des plafonds d’implantation commerciale exprimés en surface et en parts de dépenses, critère purement économique, contraire à la liberté d’établissement garantie par le Traité de Rome. Aucun élément n’était par ailleurs avancé pour justifier de restrictions d’implantations visant à favoriser les zones où la demande était forte et à limiter les zones les moins peuplées pour des motifs liés au trafic et à la pollution (points 73 à 85). La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne mise en regard avec la condamnation du droit de l'urbanisme commercial français par la Commission européenne ne dissipe pas le flou existant. Entre garantie de la concurrence et de la liberté d'établissement, et impératifs d'aménagement, les marges de manœuvre du législateur restent incertaines.

38 L’analyse des ZACom, telles qu’elles ont été interprétées dans les quatre premiers DAC depuis la LME, montre une grande hétérogénéité, tant du point de vue des délimitations que des catégories d’équipements commerciaux qu’elles accueillent. Certaines considèrent chaque pôle commercial comme une ZACom quand d’autres destinent les ZACom au grand commerce uniquement. Cette différence de conception se traduit naturellement dans leur représentation spatiale, d’autant que la notion de « définition » mentionnée dans la loi appelait également à des applications différentes.

Urbanisme commercial / Juillet 2012

La Cour de Justice de l’Union européenne a eu à examiner des lois habilitant les documents d’urbanisme à prescrire des restrictions d’implantations commerciales. Un arrêt du 24 mars 2011 (affaire C-400/08, commission c/ Espagne) acte le principe que des considérations d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement et de protection des consommateurs peuvent constituer des raisons impérieuses d’intérêt général susceptibles de fonder des restrictions à la liberté d’établissement par les législations des États membres (point 74). Il ajoute que « des restrictions portant sur la taille des grands établissements commerciaux apparaissent comme des moyens propres à atteindre les objectifs d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement » (point 80).

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3.3. Le PLU, document de régulation commerciale au niveau local ? Dans le respect du SCOT avec lequel il doit être compatible, le PADD du PLU arrête les orientations générales concernant l’équipement commercial. Le règlement39 peut quant à lui « identifier et délimiter des quartiers, îlots, voies dans lesquels doit être préservé ou développé la diversité commerciale, notamment à travers les commerces de détail et de proximité (…) » 40. Le PLU peut délimiter un zonage spécifique de protection du commerce de proximité et de la diversité commerciale. Le règlement peut fixer, ensuite, les prescriptions propres à assurer cet objectif. Mais la capacité à dire du PLU reste cependant sujette à interprétation.



Le PLU et la difficile définition du « commerce de détail et de proximité »

Le PLU peut, à travers des règles différenciées selon les destinations, fixer des normes de gabarit ou de coefficient d’occupation des sols (COS). Ainsi, des COS ou des gabarits incitatifs ou restrictifs peuvent être déterminants pour l’accueil de surfaces commerciales. Pour autant, est-il autorisé à opérer des distinctions entre différents types de commerces et distinguer les commerces de détail et de proximité ? Ceux-ci visent les commerces dans lesquels le consommateur se rend fréquemment, voire quotidiennement. Mais il inclut également des commerces implantés dans certaines rues ou quartiers commerçants des villes, quartiers qualifiés de pôles de vie41. On peut penser que les communes ou les communautés compétentes en matière de PLU peuvent réglementer de manière plus précise la destination des constructions, en se référant à l’activité commerciale (commerce de détail, commerce de gros, commerce alimentaire, commerce non alimentaire, services…) et peut-être également, par extension, sur la forme et sur la taille du commerce (grande surface, petite surface…). La jurisprudence ayant rendu des décisions contradictoires à ce sujet, il est difficile de préciser le droit positif. Le Conseil d’Etat a cependant admis que le PLU de Maisons-Laffitte pouvait interdire les services de bureaux, dans un secteur géographique limité et bien circonscrit, à savoir une seule rue commerçante, pour y favoriser l’implantation de commerces de proximité 42.

Le PLU et la difficile « identification et délimitation des quartiers, îlots, voies… » Le règlement du PLU peut également, par des zonages, interdire, limiter ou autoriser le commerce. Cette pratique est constatée dans les agglomérations de Nantes, Brest, Lyon ou à Paris. Le problème juridique, qui reste à trancher, est de savoir s’il est possible d’interdire le changement de destination des locaux commerciaux, en habitation par exemple. Le PLU de Paris imposait une localisation préférentielle de certains commerces sur certains axes de circulation. Le PLU a été partiellement annulé par le Tribunal de Paris 43, qui a invalidé une disposition interdisant le changement de destination des locaux commerciaux et artisanaux en bordure de voies délimitées dans les documents graphiques et couvrant près de 250 km d’artères. Toutefois, ce jugement a été censuré44 en considération de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, qui permet aux PLU de fixer des règles selon la destination et la nature des constructions45. Dans une autre affaire plus ancienne 46, le Conseil d’État avait jugé qu’un plan d’urbanisme pouvait instaurer un zonage avec des règles privilégiant les petites boutiques en centre-ville et interdisant les commerces supérieurs à 500 m2 de SHON, dès lors que celui-ci ne portait que sur 10 % du territoire communal, son ampleur limitée écartant tout risque d’atteinte à la liberté du commerce. La possibilité de prescrire dans le règlement des PLU une destination exclusive « commerce » dans des secteurs circonscrits permettrait de limiter les recours et de réguler de manière plus précise le commerce, en l’absence d’outils plus performants et plus appropriés pour le moment.

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39 Le SCOT peut imposer aux PLU des règles et des normes relatives à l’occupation de l’espace tout en laissant aux PLU une marge d’appréciation. 40 Article L. 123-1-5, 7 bis du code de l’urbanisme. 41 Selon la définition de l’INSEE, les commerces alimentaires spécialisés (boulangeries-pâtisseries, boucheries et charcuteries, poissonneries...), les alimentations générales, les supérettes, les commerces sur éventaires et marchés, les traiteurs, les cafés-tabacs, les commerces de livres, journaux et papeterie et les pharmacies sont tous, par définition, des commerces de proximité ; ils proposent des produits et des services consommés et renouvelés fréquemment par les ménages. Viennent ensuite les magasins populaires et les commerces d’habillement, les commerces de maroquinerie, de parfumerie, d’optique et d’horlogerie-bijouterie, le secteur de la coiffure. Au 1er janvier 2008, 72 % des commerces sont des commerces de proximité. 42 CE du 8 juin 2010, BJDU 1/2011, p. 23, société Immo Concept. 43 TA de Paris, dans un jugement du 2 août 2007, req n° 0700962. 44 CAA de Paris le 2 avril 2009, req n° 07PA03868, AJDA 2009, p. 1672. 45 Selon l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme qui précise que « le règlement d’un PLU peut, en fonction des situations locales, interdire ou limiter la réalisation des constructions ayant une certaine destination ou celle de travaux ayant pour objet de modifier la destination d’une construction existante ». 46 CE du 7 mai 1986, ADJA 1986, p. 523, société Guyenne et Gascogne.

3.4. La préemption commerciale, nouvel outil peu utilisé Il existe aujourd’hui la possibilité de recourir à un droit de préemption spécifique à l’artisanat et au commerce47. Ce régime vise exclusivement les biens mobiliers dont la cession s’effectue sous forme de fonds ou de baux commerciaux. La LME a étendu ce droit de préemption commercial aux terrains susceptibles de recevoir des projets de commerce d’une surface de vente comprise entre 300 et 1 000 m2 après délimitation d’un périmètre ciblé d’intervention au nom de l’intérêt général (article L. 214-1 du code de l’urbanisme), pour tenter de maintenir la diversité commerciale et la préservation du dernier commerce, dans les centresvilles notamment. Des périmètres doivent être clairement identifiés et ciblés en fonction des paramètres de diversité commerciale selon deux familles de critères : ceux qui permettent d’apprécier les objectifs de sauvegarde du commerce de proximité et de diversité (taille des surfaces commerciales, nature des activités, type de commerce, maintien de l’offre de diversité) et ceux qui visent à traduire le contexte local (données socio-économiques, secteurs d’activité, dynamique commerciale, localisation, stratégie, environnement commercial, état du foncier, condition d’accès, stationnement, flux, territoires à enjeu spécifique).



Les communautés exclues du dispositif

Contrairement au droit de préemption urbain, ce droit de préemption commercial est ouvert aux communes sous le régime du RNU. Les communautés, qui ne sont pas explicitement visées par les dispositions de la loi, ne peuvent que sensibiliser leurs communes membres à identifier des secteurs de sauvegarde du commerce. L’intercommunalité est malheureusement très largement ignorée dans ces dispositions adoptées par le législateur en matière de préemption sur les fonds de commerce. L’article L. 2122-22 du CGCT ne prévoit pas en effet la possibilité de transfert à la communauté alors que le DPU peut faire l’objet d’un transfert de compétence à un EPCI. Dans ces circonstances, il faut concevoir ce droit de préemption comme un droit strictement communal ne pouvant faire l’objet d’aucune délégation, ni vers un EPCI, ni vers d’autres institutions, ce qui conduit à s’interroger sur le fait de savoir si cette compétence communale serait même « transférable » au profit d’un EPCI48.

47 Loi du 2 août 2005 et le décret du 26 décembre 2007. 48 Article de Jean-Philippe Brouant, maître de conférences en droit à l’Université de Paris I (Panthéon-Sorbonne), GRIDAUH, dossier Études foncières n° 137, janvier-février 2009.

Urbanisme commercial / Juillet 2012

Un premier bilan permet de constater le peu de succès de cet outil. 500 communes auraient défini un périmètre et seule une vingtaine de procédures de préemption auraient été effectivement engagées depuis 2007. Ces démarches ont été entreprises en général pour éviter l’implantation d’activités de services de type banque, téléphonie ou d’un commerce de restauration rapide. Cette procédure exige en effet une grande réactivité et des moyens financiers et juridiques importants. Il apparaît que les conditions de mise en œuvre sont lourdes. Une analyse objective et détaillée de la santé du tissu commercial est nécessaire à l’élaboration d’une stratégie de développement.

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Le cadre légal de l’urbanisme commercial : éléments de synthèse L’urbanisme commercial est actuellement régi par le code de commerce et le code de l’urbanisme. C’est très majoritairement dans ce dernier que sont contenues les dispositions présentées ci-après (sauf référence contraire). Sont listées ici les dispositions légales qui permettent aux collectivités de guider les implantations commerciales sur leur territoire.

I. L’inscription du commerce dans les documents de planification urbaine 1.1. Cadre général Le SCOT et le PLU doivent poursuivre des objectifs de développement durable tels que figurant à l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme. Les enjeux du commerce et de l’urbanisme commercial sont particulièrement marqués par les objectifs :

• d’équilibre, en recherchant la qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ; • de lutte contre l’étalement urbain et de consommation économe de l’espace1 ; • de diversité des fonctions urbaines et rurales, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre habitat, commerces et services (…) et en prévoyant des « capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière (…) d’activités économiques, (…) ainsi que d’équipements publics et d’équipement commercial (…) » ;

•  écologiques (amélioration des performances énergétiques, réduction des GES, diminution des obligations de déplacement et développement des transports en commun).

1.2. Le SCOT2, généralités et principaux objectifs Les articles L. 122-1 et suivants du code de l’urbanisme précisent que :

• le rapport de présentation doit s’appuyer sur un diagnostic au regard des prévisions économiques et

démographiques et des besoins en matière de développement économique (…), de commerce, d’équipements et de services (article L. 122-1-2) ;

• le PADD fixe les objectifs de politiques publiques d’urbanisme, d’implantations commerciales, d’équipements structurants, de développement économique (…) (article L. 122-1-3) ;

• le DOO définit les conditions d’un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des

espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville (article L. 122-1-4) ;

• la délimitation des périmètres des SCOT peut tenir compte des schémas de développement commercial (…), des déplacements domicile / travail, de la zone de chalandise des commerces (…) (article L. 122-3) ;

• le SCOT est opposable aux autorisations d’implantation commerciale (article L. 122-1-15) ; • le SCOT est opposable aux schémas de développement commercial (SDC) (article L. 122-1-15) ; • le SCOT doit être évalué tous les 6 ans sur les thématiques des transports et déplacements, de la maîtrise de la consommation d’espace et de l’implantation commerciale (article L. 122-14).

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Soulignons par ailleurs que le SCOT a vocation à être généralisé en 2017 par l’extension de la règle de l’urbanisation limitée (article L. 122-2).

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1 À considérer qu’il convient de favoriser les centralités, y compris les centralités commerciales, au détriment d’implantations dispersées en périphérie des agglomérations. 2 Les dispositions du Grenelle antérieurement applicables continuent de s’appliquer lorsqu’un SCOT, entré en vigueur six mois après publication de la loi du 12 juillet 2010, est en cours d’élaboration ou de révision et que le projet de schéma a été arrêté par l’organe délibératif.

1.3. Le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du SCOT • le DOO précise les objectifs relatifs à l’équipement commercial et artisanal, aux localisations

préférentielles3 des commerces4 (…) afin de répondre aux exigences d’aménagement du territoire, (…), de cohérence entre équipements commerciaux, desserte en transports, notamment collectifs, et maîtrise des flux de marchandises, de consommation économe de l’espace (article L. 122-1-9) ;

• le DOO détermine les conditions d’un développement équilibré. Il arrête des objectifs chiffrés en matière de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain, qui peuvent être ventilés par secteur géographique5 (article L. 122-1-5) ;

• le DOO comprend un document d’aménagement commercial (DAC) (article L. 122-1-9) ; • le DOO définit les grandes orientations de la politique des transports et de déplacement. Il peut préciser

les obligations minimales ou maximales de réalisation d’aires de stationnement (article L. 1221-8) ;

• le DOO peut déterminer dans des secteurs qu’il délimite, en prenant en compte la desserte en

transport en commun, la valeur au-dessous de laquelle ne peut être fixée la densité maximale de construction résultant de l’application de l’ensemble des règles du PLU. Dans ces secteurs6, le DOO peut prévoir des normes minimales de hauteur, d’emprise au sol et d’occupation des sols. Ces secteurs sont délimités en fonction de la desserte en transports en commun existants ou programmés et de l’existence d’équipements collectifs (article L. 122-1-5) ;

• le DOO peut déterminer des secteurs situés à proximité des transports collectifs ou programmés, dans lesquels les PLU doivent imposer une densité minimale de construction (article L. 122-1-5).

1.4. Le DAC, volet commerce du SCOT Selon l’article L. 122-1 du code de l’urbanisme :

• le DAC est intégré8 dans le DOO du SCOT par délibération de l’établissement public porteur du projet et

doit faire l’objet d’une enquête publique9 dans un délai d’un an à compter de son adoption, sous peine de caducité, tel que prévu à l’article L. 752-1 du code de commerce ;

• le DAC délimite des ZACom. Dans ces zones, l’implantation d’équipements commerciaux peut

être subordonnée à la desserte en transport en commun, aux conditions de stationnement, à la livraison de marchandises et au respect des normes environnementales, « dès lors que ces équipements, du fait de leur importance, sont susceptibles d’avoir un impact significatif10 sur l’organisation du territoire11 » (article L. 122-1-9 du code de l’urbanisme) ;

• le DAC peut être intégré au PLU en l’absence de SCOT dans la région Île-de-France, les régions d’outremer et la Corse.

3 Il convient de l’entendre au sens d’une logique de priorité d’implantation et non d’une logique de localisation exclusive. 4 Le TA d’Orléans dans un jugement du 16 juin 2009 a annulé la partie commerce d’un SCOT imposant que l’extension ou le transfert des enseignes de plus de 2 500 m2 ne pouvaient se réaliser que sur trois pôles désignés. Le tribunal avait considéré qu’en l’état actuel du droit, « il n’appartenait pas à un SCOT d’interdire des dispositions relevant de la législation de l’équipement commercial du code de commerce, le code de l’urbanisme ne visant que la définition des zones préférentielles de localisation ». 5 Sans distinction possible de la nature de la destination des sols ou des constructions. 6 Les règles de PLU qui seraient contraires à ces normes doivent être modifiées dans un délai de 24 mois à compter de l’approbation du SCOT ou de sa révision, à peine de caducité et d’opposabilité directe des prescriptions du SCOT. 7 La possibilité reste ouverte aux SCOT déjà approuvés (avant la promulgation de la loi ENE) d’intégrer un DAC, tel que prévu à l’article L. 752-1 du code de commerce. 8 Cette intégration impliquant soit une révision si les orientations PADD sont remises en cause, soit une modification dans les autres cas. 9 La réponse ministérielle La Verpillière, n° 68705, JO AN, 3 août 2010 précise que l’opposabilité d’un DAC est conditionnée par une enquête publique dans un délai d’un an. En l’absence de précision réglementaire, il est peut-être préférable de faire procéder à deux délibérations (SCOT et DAC) conjointes mais concomitantes relatives à l’arrêt de projets de l’enquête publique et d’approbation. 10 À ce jour aucun texte réglementaire ne permet de préciser la manière dont on peut exprimer « l’importance » et « l’impact significatif » de l’équipement commercial. Ainsi, la capacité des SCOT à inscrire un seuil en l’exprimant en mètres carrés de surface de vente ou en mètres carrés de SHON, n’est pas clairement accordée. 11 Les critères économiques ne peuvent être retenus pour définir les ZAC.

Le cadre légal de l’urbanisme commercial : éléments de synthèse

• l’élaboration d’un DAC est obligatoire7 ;

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1.5. Le PLU, généralités Les articles L. 123-1-1 et suivants du code de l’urbanisme précisent que :

• le rapport de présentation doit s’appuyer sur un diagnostic au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins en matière de développement économique (…), de commerce, d’équipements et de services (article L. 123-1-1 et 2) ;

• le PADD doit définir les orientations générales en matière d’équipement commercial, (…), de développement économique et définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur (…) les entrées de ville (article L. 123-1-3 et L. 123-1-4) ;

• les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) doivent comprendre des dispositions

portant sur l’aménagement urbain, l’habitat et les transports et déplacements de personnes et de marchandises, la circulation et le stationnement. Ces orientations peuvent définir des actions destinées à mettre en valeur, réhabiliter ou restructurer l’environnement, les paysages, les entrées de ville et le patrimoine (article L. 123-1-4) ;

• le règlement doit fixer les règles applicables au sein de chaque zone, concernant la nature et les conditions d’occupation de l’espace (article L. 123-1-5).

1.6. Le règlement du PLU Le règlement fixe les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols qui peuvent notamment comporter l’interdiction de construire (…), les règles concernant l’implantation des constructions (article L. 123-1-5).

• Il permet d’identifier et de délimiter « les quartiers, îlots, voies dans lesquels doit être préservée ou

développée la diversité commerciale12 , notamment à travers le commerce de détail et de proximité (…) »� ;

• il permet de fixer un ou des coefficients d’occupation des sols qui permettent de déterminer la densité de construction admise ;

• il permet de fixer le nombre maximal d’aires de stationnement à réaliser, usage d’habitation exclu, lorsque les conditions de desserte en transport en commun le permettent (article L. 123-1-1) ;

Urbanisme commercial / Février Juillet 2012 2012

• il permet de préciser la nature des activités qui peuvent y être exercées.

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12 Dans l’affaire « société Guyenne et Gascogne », le CE du 7 mai 1986 a jugé que le PLU pouvait instaurer un zonage avec des règles privilégiant les petites boutiques en centre-ville et interdisant les commerces supérieurs à 500 m2 de SHON, dès que celui-ci ne portait que sur 10 % du territoire communal.

II. Les collectivités et l’autorisation d’implantation commerciale L’aménagement commercial est soumis au double système de demande d’autorisation d’implantation commerciale et de demande de permis de construire.

2.1. Le champ d’application de l’autorisation d’implantation commerciale (article L. 752-1 du code de commerce) Les seuils de demande d’autorisation sont fixés à 1 000 m2. Sont soumis à autorisation d’exploitation commerciale :

• toute création ou extension d’un commerce de détail ou d’un ensemble commercial d’une surface de vente supérieure à 1 000 m2 ;

• tout changement de secteur d’activité au-delà d’un seuil de 2 000 m2 ou de 1 000 m2 lorsque l’activité est à prédominance alimentaire ;

• toute réouverture au public sur un même emplacement d’un commerce d’une surface de vente supérieure à 1 000 m2 dont les locaux ont cessé d’être exploités pendant trois ans.

2.2. Le pouvoir décisionnel des commissions départementales d’aménagement commercial (articles L. 752-3 et suivants du code de commerce) • la CDAC est composée de 8 membres dont 5 élus locaux13 et 3 personnes qualifiées (consommation, développement durable et aménagement du territoire) ;

• la CDAC dispose d’un délai de deux mois pour délibérer ; • la CDAC vote à la majorité absolue des membres présents ; • la CDAC instruit les dossiers au regard de critères portant sur l’aménagement du territoire14 et le développement durable15 ;

• le recours est possible auprès des CNAC dans un délai d’un mois après délibération de la CDAC ; • une procédure d’avis peut être demandée par les communes de moins de 20 000 habitants pour statuer

2.3. Le rôle des observatoires d’aménagement commercial ODAC (articles L. 751-12, L. 751-13 et L. 751-16 du code de commerce) • l’ODAC est chargé d’établir un inventaire des équipements commerciaux et d’analyser l’évolution de la répartition géographique de l’appareil commercial, faisant l’objet d’un rapport annuel ;

• l’ODAC est composé d’élus locaux17, de représentants des activités commerciales, des CCI, des consommateurs, des administrations et de personnalités qualifiées ;

• l’ODACF est créé pour l’Île-de-France.

13 Les présidents d’EPCI dont est membre la commune d’implantation et les présidents des syndicats mixtes ou de l’EPCI chargé du SCOT auxquels adhère la commune d’implantation sont amenés à siéger au sein des nouvelles CDAC, en accord avec les articles L. 751-2 et R. 751-2 et suivants du code de commerce. 14 Tels que les effets sur l’animation de la vie urbaine, rurale et de montagne, les effets du projet sur les flux de transport. 15 Tels que la qualité environnementale du projet et son insertion dans les réseaux de transports collectifs. 16 Le maire ou le président de l’EPCI compétent en matière d’urbanisme peut saisir la commission départementale d’aménagement commercial afin qu’elle statue sur la conformité du projet. Il notifie cette demande dans les huit jours au président de l’EPCI ou du syndicat mixte visé du SCOT sur le territoire duquel est projetée l’implantation. 17 Selon un arrêté du 13 novembre 2009, pris pour l’application des articles R. 751-13 et R. 751-17 du code de commerce, le collège des élus locaux de l’ODAC est composé d’un représentant d’un EPCI compétent en matière d’aménagement de l’espace ou de développement économique et d’un représentant d’un EPCI compétent en matière de SCOT, lorsqu’un tel établissement existe.

Synthèse des dispositions applicables

sur la conformité des implantations commerciales d’une surface comprise entre 300 et 1 000 m2 16, selon l’article L. 752-4.

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2.4. Le droit de préemption commercial (article L. 214-1 du code de l’urbanisme) • le droit de préemption commercial s’exerce sur les fonds de commerce, les fonds artisanaux, les baux commerciaux et les terrains portant ou destinés à porter des commerces d’une surface de vente comprise entre 300 et 1 000 m2 ;

• le conseil municipal18 est chargé de délimiter le périmètre de sauvegarde du commerce par délibération motivée ;

• la rétrocession doit se faire dans un délai d’un an à compter de la prise d’effet de la cession.

2.5. La publicité relative aux enseignes et pré-enseignes du code de l’environnement Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-419 et L. 581-820, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire des conditions, notamment en matière d’emplacement, de densité, de surface, de hauteur, d’entretien et, pour la publicité lumineuse, d’économies d’énergie et de prévention des nuisances lumineuses, selon l’article L. 581-9 du code de l’environnement. À ce titre,

• l’EPCI compétent en matière de plan local d’urbanisme ou, à défaut, la commune, peut élaborer un

règlement local de publicité (RLP), qui adapte les dispositions prévues à l’article L. 581-9 en établissant des règles plus restrictives que la réglementation nationale et protéger ainsi plusieurs secteurs où la publicité est très prégnante (article L. 581-14) ;

• le RLP est élaboré, révisé ou modifié conformément aux procédures d’élaboration, de révision ou de modification des plans locaux d’urbanisme (article L. 581-14-1) ;

• le projet de règlement est soumis pour avis à la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites selon l’article L. 581-14-1 ;

Urbanisme commercial / Juillet 2012

• le projet de règlement est soumis à enquête publique (article L. 581-14-1).

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18 Il faut concevoir ce droit de préemption comme un droit strictement communal ne pouvant faire l’objet d’aucune délégation, ni vers un EPCI, ni vers d’autres institutions. 19 Interdiction sur des immeubles classés, des monuments et des sites naturels classés, des cœurs de parcs nationaux, des arbres… 20 Interdiction à l’intérieur des agglomérations dans les secteurs classés, sauvegardés, des ZPPAUP…

Annexe Liste des communautés signataires de l’appel de l’AdCF

Les présidents de communautés signataires (à l'été 2011) Parlementaires (législature 2007-2012) : Jean-Pierre Abelin, député de la Vienne et président de la communauté d’agglomération du pays Châtelleraudais ; Jean-Marc Ayrault, député de Loire-Atlantique, président de la communauté urbaine Nantes Métropole ; Jean-Marie Binetruy, député du Doubs et président de la communauté de communes du Val de Morteau ; Jean-Marie Bockel, sénateur du Haut-Rhin, président de Mulhouse Alsace Agglomération ; Alain Bocquet, député du Nord, président de la communauté d’agglomération de La Porte du Hainaut ; Maxime Bono, député de Charente-Maritime, président de la communauté d'agglomération de La Rochelle ; Didier Boulaud, sénateur de la Nièvre, président de la communauté d'agglomération de Nevers ; Bernard Cazeneuve, président de la communauté urbaine de Cherbourg ; Pierre Cohen, député de Haute-Garonne, président de la communauté urbaine du Grand Toulouse ; Gérard Collomb, sénateur du Rhône, président de la communauté urbaine du Grand Lyon, président de l'Association des Communautés Urbaines de France (ACUF) ; Frédéric Cuvillier, député du Pas-de-Calais, président de la communauté d'agglomération du Boulonnais ; Michel Delebarre, député du Nord, président de la communauté urbaine de Dunkerque ; Dominique Dord, député de la Savoie et président de la communauté d’agglomération du Lac du Bourget ; Philippe Duron, député du Calvados, président de la communauté d'agglomération Caen la mer ; Laurent Fabius, député de Seine-Maritime, président de la communauté d'agglomération de RouenElbeuf-Austreberthe ; Jean-Jacques Filleul, président de la communauté de communes de l’Est Tourangeau,sénateur d’Indre-etLoire ; Estelle Grelier, députée européenne, présidente de la communauté de communes de Fécamp, viceprésidente de l'AdCF ; Jean Grenet, député des Pyrénées-Atlantiques, président de la communauté d’agglomération Côte basque-Adour ; Louis Guédon, député de Vendée, président de la communauté de communes des Olonnes ; Gérard Hamel, député d'Eure-et-Loir et président de Dreux Agglomération, président de l'Agence Nationale de la Rénovation Urbaine (ANRU) ; Jean-Pierre Kucheida, député du Pas-de-Calais, président de l'agglomération Lens-Liévin ; Martine Lignières-Cassou, députée des Pyrénées-Atlantiques, présidente de la communauté d’agglomération de Pau – Pyrénées ; Michel Piron, député du Maine-et-Loire et président de la communauté de communes des Coteaux du Layon, président délégué de l'AdCF ; Thierry Repentin, sénateur de la Savoie, (ancien président) et vice-président de la communauté d’agglomération de Chambéry, vice-président de l'AdCF chargé de l'urbanisme ; Philippe Vigier, député d'Eure-et-Loir et président de la communauté de communes des trois Rivières ; François-Xavier Villain, député du Nord et président de la communauté d’agglomération de Cambrai ;

Présidents d'agglomération : Jean-Marie Abadie, président de la communauté d’agglomération du Grand Dax ; Jean-Paul Alduy, président de la communauté d'agglomération Perpignan Méditerranée ; Jean-Claude Antonini, président de la communauté d'agglomération d'Angers Loire Métropole ; Martine Aubry, présidente de Lille Métropole Communauté Urbaine ; Gilles Auvray, président de la communauté d’agglomération du Pays de Vannes ; 60

Marc Baïetto, président de la communauté d’agglomération Grenoble Alpes Métropole ; Jacques Bangou, président de la communauté d’agglomération Cap Excellence ; Alain Bertheas, président de la communauté d’agglomération Loire Forez ; Jacques Bigot, président de la communauté urbaine de Strasbourg ; Pierre Bouldoire, président de la communauté de Thau Agglomération ; Dominique Braye, président de la communauté d’agglomération de Mantes-en-Yvelines, secrétaire national de l'AdCF ; Jean-Paul Bret, président de la communauté d’agglomération du Pays Voironnais ; Étienne Butzbach, président de la communauté d'agglomération de Belfort ; Jean-Marie Carré, président de la communauté d’agglomération du Soissonnais ; Caroline Cayeux, présidente de la communauté d'agglomération du Beauvaisis ; Claude Chalon, président de la communauté d'agglomération du Grand Dole ; Michel Champredon, président de la communauté d’agglomération d’Evreux ; Alain Cottalorda, président de la communauté d’agglomération Porte de l’Isère ; François Cuillandre, président de la communauté urbaine de Brest ; Christophe Degruelle, président de la communauté d’agglomération de Blois- Agglopolys ; Daniel Delaveau, président de la communauté d'agglomération de Rennes Métropole, président de l'AdCF ; François Digard, président de la communauté de Saint-Lô Agglomération ; Daniel Dugléry, président de la communauté de l’agglomération Montluçonnaise ; Michel Fontaine, président de la communauté d’agglomération de Bourg en Bresse ; Jean-Jacques Fournier, président du Syndicat d'agglomération Nouvelle de Sénart Ville Nouvelle ; Christian Gonnet, président de la communauté d’agglomération Ventoux - Comtat Venaissin ; Bernard Gasnos, président de la communauté d’agglomération Melun Val de Seine ; Gérard Gouzes, président de Val de Garonne Agglomération, président délégué de l'AdCF ; Bernard Grasset, président de la communauté d'agglomération du Pays Rochefortais ; Christian Grimbert, président de la communauté d’agglomération Creilloise ; Jean-Michel Guerre, président de la communauté d’agglomération de Vichy Val d’Allier ; Yvon Hervé, président de Morlaix Communauté ; Bertrand Kern, président de la communauté d’agglomération Est Ensemble ; Jean-Claude Lagrange, président de la communauté urbaine du Creusot Montceau ; Philippe Lavaud, président de la communauté d'agglomération du Grand Angoulême ; Joël Le Jeune, président de Lannion Trégor Agglomération ; Charles-Eric Lemaignen, président de la communauté d’agglomération Orléans Val de Loire, président délégué de l'AdCF ; Vincent Feltesse, président de la communauté urbaine de Bordeaux, président de la Fédération Nationale des Agences d'Urbanisme (FNAU) ; Jean-Jacques Marion, président de la communauté d’agglomération Marne et Chantereine ; Ludovic Mouly, président de la communauté d’agglomération du Grand Rodez ; Jean-Pierre Moure, président de la communauté Montpellier Agglomération ; Rémi Pauvros, président de la communauté d’agglomération Maubeuge Val de Sambre ; Bernard Poignant, président de la communauté d’agglomération Quimper Communauté ; Joaquim Pueyo, président de la communauté urbaine d'Alençon ; Pierre Regnault, président de La Roche-sur-Yon agglomération ; Jean-Luc Rigaut, président de la communauté d'agglomération d’Annecy ; Georges Siffredi, président de la communauté d’agglomération des Hauts de Bièvre ;

Urbanisme commercial / Juillet 2012

Michel Lesage, président de la communauté d’agglomération de Saint-Brieuc ;

61

Jo Spiegel, président délégué de Mulhouse Alsace Agglomération, secrétaire national de l'AdCF ; Luc Stréhaino, président de la communauté d'agglomération de la vallée de Montmorency ; Jean-Pierre Tallieu, président de la communauté de l'Agglomération Royan Atlantique ; Alain Tanton, président de la communauté d’agglomération Bourges Plus ; Philippe Tarillon, président de la communauté d'agglomération du Val de Fensch ; Gérard Trémège, président de la communauté d’agglomération du Grand Tarbes ; François-Régis Valette, président de la communauté d’agglomération SICOVAL ; Philippe Rougeot, vice-président de la communauté d'agglomération Béziers Méditerranée ; Patrice Yung, président délégué de la communauté d'agglomération de Seine-Eure, vice-président de l'AdCF ;

Présidents de communautés de communes : Jacques Alloua, président de la communauté de communes des deux Rives de la région de Saint Vallier ; Jean-Claude Arliguie, président de la communauté de communes de Seine Ecole ; Jean-Louis Aubertin, président de la communauté de communes de la Plaine Dijonnaise ; Loïc Aubin, président de la communauté de communes de Brocéliande ; Bernard Aubril, président de la communauté de communes Lisieux Pays d'Auge ; Thierry Avouac, président de la communauté de communes "Les deux chênes" ; Jean-Pierre Baeumler, président de la communauté de communes du Pays de Thann ; Jean Bartholin, président de la communauté de communes de la Côte Roannaise ; Jean-Louis Baudron, président de la communauté de communes Beauce de Janville ; Michel Baylac, président de la communauté de communes Cœur de Gascogne ; Arnaud de Beauregard, président de la communauté de communes des Loges ; Georges Bernat, président de la communauté de communes des Vals d'Aix et Isable ; Léon Bertand, président de la communauté de communes de l'Ouest Guyanais ; Guy Beugnon, président de la communauté de communes de Surgères ; Claude Bigot, président de la communauté de communes du Pernois ; Helmuth Bihl, président de la communauté de communes du secteur d'Illfurth ; Alain Blond, président de la communauté de communes de la vallée de la Gorre ; Gino Boismorin, président de la communauté de communes de la Vallée-Loire-Authion ; Marc Bonef, président de la communauté de communes du Pays Hamois ; Jean-François Bordet, président de la communauté de communes entre Grosne et Guye ; Jacky Bourget, président de la communauté de communes du canton de Saint Florent le Vieil ; Jacky Bouvard, président de la communauté de communes du Pays de Rougemont ; Henri Brossier, président de la communauté de communes de la Thiérache du Centre ; Jean Burdeyron, président de la communauté de communes Jura Sud ; Fernand Burkhalter, président de la communauté de communes du Pays d’Héricourt ; Thierry Caillet, président de la communauté de communes du Val d'Egray ; Christian Calvez, président de la communauté de communes de Plabennec et des Abers ; Pierre Camani, président de la communauté de communes des Pays du Trec et de la Gupie ; Alain Cartron, président de la communauté de communes du pays de Nuits Saint Georges ; André Cauhape, président de la communauté de communes Gave et Coteaux ; Loïc Cauret, président de “Lamballe Communauté”, vice-président de l'AdCF chargé du développement économique ; Damien Chamayou, président de la communauté de communes des Monts d'Alban ; 62

Joël Chausseray, président de la communauté de communes du Pays Ménigoutais ;

Guy-Michel Chauveau, président de la communauté de communes du Pays Fléchois ; Antoine Chéreau, président de la communauté de communes Terres de Montaigu ; Gérard Chevalier, président de la communauté de communes du Centre Mauges ; Jean-Claude Chupin, président de la communauté de communes du Loir ; Marc Cliet, président de la communauté de communes de la Vallée du Garon ; Michel Cosnier, président de la communauté de communes du Castelrenaudais ; Bernard Couedel, président de la communauté de communes du Haut Vivarais ; Bernard Coulon, président de la communauté de communes en Pays Saint Pourcinois ; Daniel Cueff, président de la communauté de communes du Val d'Ille ; Gérald Damiens, président de la communauté de communes des Portes du Comminges ; Jean-Paul Dastillung, président de la communauté de communes du Warndt ; Christian Daynac, président de la communauté de communes du Pays de Colombey et du Sud Toulois ; Thierry Dayre, président de la communauté de communes du Val d’Eygues ; Patrick Deguise, président de la communauté de communes du Pays Noyonnais ; Laurent de Gouvion Saint-Cyr, président de la communauté de communes du Lunévillois ; Bernard Dekens, président de la communauté de communes Ardenne Rives de Meuse ; Jean-Jacques Delaye, président de la communauté de communes du Pays de Chantonnay ; Michel Deriez, président de la communauté de communes “Marais et Bocage” ; Jacques Deschamps, président de la communauté de communes du Pays Vouglaisien ; Jacky Dupaquier, président de la communauté de Communes de la Vallée de l'Ouche ; Bernard Dupont, président de la communauté de communes d'Arzacq ; Louis Duret, président de la communauté de communes du pays d'Evian ; Jean-Pierre Duvergne, président de la communauté de communes Rivière Chinon Saint Benoît la Forêt ; Alain Etourneaud, président de la communauté de communes de Villefagnan ; Jean-Luc Falip, président de la communauté de communes des Monts d’Orb ; Jean-Luc Ferriere, président de la communauté de communes des Collines du Perche ; Marc Fesneau, président de la communauté de communes de Beauce et Forêt ; Jean-Pierre Festa, vice-président de la communauté de communes du Champsaur ; Vincent Flaquiere, président de la communauté de communes du Carluxais Terre de Fénelon ; Nicolas Floch, président de la communauté de communes du Pays Léonard ; Jacques Florentin, président de la communauté de communes de Seille et Mauchère ; Jean-Marc Fognini, président de la communauté de communes Belley Bas-Bugey ; Arnaud Foubert, président de la communauté de communes du Pays de Valois ; Pascal Fournier, président de la communauté de communes de l'Arpajonnais ; Bernard Frisinghelli, président de la communauté de communes de l'Yerres à l'Ancoeur ; Georges Gardia, président de la communauté de communes des Quatre Vallées ; Françoise Gatel, présidente de la communauté de communes du pays de Châteaugiron, membre du bureau exécutif de l'AdCF ; Bernard Gaud, président de la communauté de communes du Genevois ; Robert Gautier, président de la communauté de communes Loire Aubance ; Edmond Gelibert, président de la communauté de communes canton de Bourg de Péage ; Jean-Joseph Giansily, président de la communauté de communes de la Casinca ; Jean Girardon, président de la communauté de communes “Autour du Mont Saint Vincent” ; Jacky Glédel, président de la communauté de communes Loir et Sarthe ; Jean Goiset, président de la communauté de communes d’Erdre et Gesvres ;

Urbanisme commercial / Juillet 2012

Jean-Etienne Gaillat, président de la communauté de communes du Piémont Oloronais ;

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Jean-Pierre Goudard, président de la communauté de communes de la Haute Vallée d'Azergues ; Gilles Grimaud, président de la communauté de communes du canton de Segré ; Norbert Grimoud, président de la communauté de communes du Sud Grenoblois, Jean-François Guéniot, président de la communauté de communes du Canton de Laferté sur Amance ; Alain Giuies, président de la communauté de communes du Haut Minervois ; Pierre Guichanné, président de la communauté de communes du Bas-Armagnac ; Jean-Luc Guilhot, président de la communauté de communes du canton d’Aurignac ; Gérard Guyon, président de la communauté de communes du Pays Sous-Vosgien ; Didier Herbillon, président de la communauté de communes du Pays Sedanais ; Jean-Jacques Hilmoine, président de la communauté de communes du canton de Fruges et environs ; André Houpert, président de la communauté de communes du Haut Chemin ; Jacques Hourdequin, président de la communauté de communes Causse et Vallon de Marcillac ; Jean-Claude Humbert, président de la communauté de communes du canton de Fresnes en Woëvre ; Michel Julien, président de la communauté de communes de la Vallée du Sarthon ; Pierre Kaetzel, président de la communauté de communes de la Région de Saverne ; Claude Kern, président de la communauté de communes de la Basse Zorn ; Eric Kerrouche, président de la communauté de communes Maremne Adour Côte-Sud ; Jean-Marie Krajewski, président de la communauté de communes “Opale Sud” ; Bernard Lauret, président de la communauté de communes de la Juridiction de Saint-Emilion ; Gildas Le Troadec, président de la communauté de communes de Beg ar C'hra ; Joseph Le Vée, président de la communauté de communes Centre Armor Puissance 4 ; Christophe Lefevre, président de la communauté de communes du District de la Vallée de l’Ariège ; Catherine Légier, présidente de la communauté de communes pays des Sorgues et Monts de Vaucluse ; Patricia Lemoine, présidente de la communauté de communes du Pays Créçois ; Jean Raymond Lepinay, président de la communauté du Saint Gaudinois ; Catherine Lockhart, présidente de la communauté de communes du Pays de Vendôme ; Alain Lucas, président de la communauté de communes du Verteillacois ; Elisabeth Maciejowski, présidente de la communauté de communes Monts d’Ambazac et Val du Taurion ; Francis Maffre, président de la communauté de communes du Carmausin ; Daniel Malosse, président de la communauté de communes des vallons du Lyonnais ; Jean-François Marinier, président de la communauté de communes du Cher à la Loire ; François Marion, président de Sancy Artense Communauté ; Freddy Martin-Rosset, président de la communauté de communes Rhône – Valloire ; André Martinez, président de la communauté de communes Bassin Decazeville Aubin ; Bernard Maupomé, président de la communauté de communes Gorges de la Haute Dordogne ; Alain Merly, président de la communauté de communes du canton de Prayssas ; Patrick Messein, président de la communauté de communes du Val de Moselle ; Jean-Yves Meyer, président de la communauté de communes du Pays d’Aubenas - Vals ; Jean-Claude Michaud, président de la communauté de communes de Bourganeuf - Royère de Vassivière ; Jean-Louis Michel, président de la communauté de communes de Maizières les Metz ; Jean-Pierre Mimiague, président de la communauté de communes du Luy de Béarn ; Patrick Moquay, président de la communauté de communes de l'île d'Oléron ; Patrice Morandas, président de la communauté de communes Chalaronne centre ; Bernard Morilleau, président de la communauté de communes “Coeur pays de Retz” ; Jean-Marie Mouchard, président de Manzat Communauté ; 64

Christian Murez, président de la communauté des communes de la Boucle de la Seine ; Hervé Muzart, président de la communauté de communes du canton d'Oulchy le Château et environs ; Daniel Nouaille, président de la communauté de communes du Val de Vienne, vice-président de l'AdCF ; Hubert Ogier, président de la communauté de communes des Rives de l'Odon ; Jean Pajanacci, vice-président de la communauté de communes du Sartenais Valinco ; Bernard Peraldi, président de la communauté de communes du canton de Saint Savin ; Paul Perras, président de la communauté de communes du Pays de l'Arbresle ; Jean Perthuis, président de la communauté de communes de l'Etampois ; Jean Picard, président de la communauté de communes du Pays d’Etain ; Patrice Pineau, président de la communauté de communes du Thouarsais ; Pascal Protière, président de la communauté de communes de Miribel et du Plateau ; Michel Ramon, président de la communauté de communes Bugey, Arène, Furans ; Michel Reboud, président de la communauté de communes Ceps et Sylves ; Jean-Marc Rémy, président de la communauté des communes d'accueil de l'aéroport régional de Lorraine ; Jean Revereault, président de la communauté de communes de Charente Boëme Charraud ; Jean-Marc Riebel, président de la communauté de communes du canton de Villé ; Gabriel Rinaudo, président de la communauté de communes Sainte-Baume Mont Aurélien ; Olivier Rocle, président de la communauté de communes du Beaujolais - Val d'Azergues ; Jean Rota, président de la communauté de communes du Pays de Lure ; Dominique Rousseau, président de la communauté de communes de Bergerac Pourpre; Bernard Roux, président de la communauté de communes Issoire Communauté ; Jean-Claude Sacré, président de la communauté de communes de Concarneau Cornouaille ; Gérard Salardaine, président de la communauté de communes Pays Dol de Bretagne et Baie Mont St Michel ; Didier Samain, président de la communauté de communes du canton de Combles ; Francis Saurel, président de la communauté de communes Aveyron Ségala Viaur ; Jacqueline Ségalen, présidente de la communauté de communes de la région de Nozay ; Daniel Segut, président de la communauté de communes du Premier Plateau ; Jean Sellier, président de la communauté de communes du Pays de l'Aigle ; Philippe Signouret, président de la communauté des communes du Haut-Champsaur ; Jean-Paul Sorand, président de la communauté de communes Plateau Brezolles ; Christian Tamarelle, président de la communauté de communes de Montesquieu ; Jean-Yves Templier, président de la communauté de communes de la Vallée de Clisson ; Alain Tourné, président de la communauté de communes de la Gascogne Toulousaine ; Jean-Paul Vadot, président de la communauté de communes Auxonne Val de Saone ; Annick Venet, présidente de la communauté de communes du Val de l'Aisne ; Claude Verne, président de la communauté de communes des Deux Rives ; Roger Villien, président de la communauté de communes du Mont Beauvoir ; Jean-Claude Weiss, président de la communauté de communes Caux Vallée de Seine ; Armand Zaccaron, président de la communauté de communes “Dordogne Eyraud Lidoire” ; Jacky Zanardo, président de la communauté de communes du Jarnisy.

Urbanisme commercial / Juillet 2012

Gilbert Vannier, président de la communauté de communes de Vègre et Champagne ;

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Coordination éditoriale : Philippe Schmit - AdCF Rédaction de l'étude : Carole Constans-Martigny Jean-François Ruault

Conception/réalisation : Impression : Imprimerie Wauquier / papier PEFC / encres végétales / impression environnementale ISO 14001 / N° de certificat PEFC-10-31-1865

AdCF Assemblée des Communautés de France 22 rue Joubert 75009 Paris Tél. : 01 55 04 89 00 - Fax : 01 55 04 89 01 www.adcf.org - [email protected]